時事分析 | 醫療衞生與健康 | 2021-10-05

設獨立法定組織 領航基層醫療服務



不少市民習慣有病痛才求醫,疫情下因怕染疫更是盡量避見醫生,惟「預防勝於治療」才是遠離疾病的王道。為了鼓勵市民預防疾病,減少住院需要,特首林鄭月娥於2017年在其任內的首份施政報告,宣布加強地區基層醫療服務,當中的「重頭戲」是在社區成立地區康健中心,建立由地區跨專業醫護人員組成的服務網絡,照顧居民的個人健康需要。[1]四年過去,基層醫療服務的改進已取得一定成果,但特首在其任內最後一份施政報告,仍有事可為。

慢性病人口續增 公營醫療系統瀕「爆煲」

要活出健康人生,市民需要建立健康的生活模式,預防慢性病,並透過定期健康風險評估及篩查,及早辨別健康問題,以作出跟進或治療。[2]不少市民雖然明白上述道理,但知易行難,本港逾六成市民均沒定期檢查身體的習慣。[3]而患有高血壓、糖尿病、心臟病和中風等慢性病的人口近年亦呈現上升趨勢,由2009/10年度的189萬人,增至2018/19年度的約220萬人;病患率從28.2%[4],升至31.1%[5],對醫療體系構成的挑戰,不容小覷。

事實上,現時本港公營醫療體系已瀕臨「爆煲」。疫情前醫院管理局(下稱「醫管局」)轄下的普通科門診使用率高達95%,市民經常因額滿無法取籌求診,部分求診者因而轉用公立醫院急症室服務,加重急症室負擔[6];另一邊廂,公立醫院專科門診新症輪候時間動輒以年計,服務供應遠追不上需求。[7]更令人擔心的是,本港45歲及以上的慢性病患者比例,會隨年齡增長而明顯上升。故在人口高齡化浪潮之下,公營醫療體系未來數十年,將會面對治療及護理慢性病的巨大壓力。[8]

從醫護過程首個接觸點做好「治未病」

高齡海嘯來襲,醫療資源固然要配合,但若待市民身體出現毛病才治理,只會事倍功半,而市民過分依賴專科及醫院服務,亦難活出健康人生。當局應在醫護過程中的首個接觸點——基層醫療——加強把關,推廣着重健康教育、疾病預防和慢性病護理的服務,發揮基層醫療「治未病」的角色,引導市民在社區就醫,不僅有利市民健康,也有助減少專科及醫院服務的壓力。[9]

為了扭轉「重治療,輕預防」的醫療體制和觀念,特首於2017年施政報告宣布加強地區基層醫療服務,不但成立基層醫療發展督導委員會,全面檢視基層醫療服務的規劃及制訂發展藍圖,並率先在葵青區設立以醫社合作和公私營協作模式營運的地區康健中心,透過地區網絡向區內提供服務的私營機構和醫護人員購買服務,包括醫生、中醫師、物理治療師、營養師、言語治療師等,讓市民可安在社區得到所需的護理。[10]

其後,政府決定將地區康健中心擴展至全港18區,首間位於葵青的地區康健中心於2019年9月啟用,深水埗區亦已成立,政府預料在本屆政府任期內,可在另外五個地區成立地區康健中心[11],而在餘下11區設立屬過渡性質的地區康健站,將於今年第四季投入服務。[12]

匯聚社區醫護力量 預防疫情爆發

面對突如其來的疫情,地區醫療服務提供者在社區抗疫上,貢獻了不少力量。疫情期間,葵青康健中心及其附屬中心,在地區及有確診個案的地方,以郵寄或設立街站形式,向市民派發抗疫物資及即場解答市民的疑問,又透過社交平台發布有關防疫、健康資訊等,提升市民的抗疫能力與意識。[13]

扎根社區的私家診所亦有助及早識別潛在病人、推動檢測和接種新冠疫苗。私家醫生會安排有病徵的求診者,接受新冠病毒測試[14],而經私家診所檢測找出確診者的比率,遠高於透過全民檢測和經普通科門診轉介[15],反映私家診所在社區把關,守好疫情第一道防線。此外,市民亦可在參與政府疫苗接種計劃的私家診所接種新冠疫苗,方便市民就近和諮詢相熟醫生意見後打針。[16]

另一方面,醫管局自2014年起透過公私營協作計劃,轉介病情穩定的普通科門診病人,到社區私家診所覆診。而因應疫情,醫管局曾削減公立醫院的非緊急和非必要服務,以減低市民感染風險,令逾半專科門診、專職醫療診所和普通科門診病人需延後覆診日期。[17]有見及此,當局近日公布將公私營協作計劃擴展至專科門診。[18]這一舉措,再次顯示基層醫療團隊在疫情之中,有能力起分流的作用,協助紓緩公營門診服務積壓大量個案的情況。

基層醫療是做好社區疫情防控和及早把關的重要基礎,不過,以上種種基層醫療資源,在疫情初期未見有良好的統籌和運用,地區康健中心更一度停止服務,以致未能發揮作用,錯失向市民推廣基層醫療的最佳時機。[19]此或跟基層醫療服務散布於政府部門、公營和眾多私營醫療服務機構有關。[20]

成立獨立法定組織 靈活引領公私營資源

本港的基層醫療健康服務由公私營界別共同提供,私營醫療機構包括私家醫院和私家診所,為主要服務提供者,以診症人次計算佔市場份額約七成;公營服務則主要由衞生署及醫管局提供,前者轄下的母嬰、婦女、學生及長者健康服務均為個別群組,提供促進健康、疾病預防、復康及紓緩護理服務;後者在基層醫療層面,為廣大市民提供普通科門診及家庭醫學專科門診服務。[21]

如此分散的服務,自然需要領航員。食物及衞生局(下稱「食衞局」)已於2019年時成立基層醫療健康辦事處,在決策層面監察及督導相關服務的發展,主要工作為發展地區康健中心,以及加強不同專業、界別及團體之間在基層醫療範疇的協調等。[22]

惟想更有效規劃橫跨公私營界別的基層醫療服務,智經建議政府提升基層醫療健康辦事處的職能與權責,在食衞局之下成立獨立法定機構「基層健康管理局」(下稱「健康管理局」),負責督導基層醫療健康服務的發展,以及獨立監管現時由不同機構提供的基層醫療服務。[23]

在組織架構上,健康管理局以獨立法定組織形式去執行職務,將帶來以下的好處。首先,法定組織的職責是根據有關法例的規定執行公共職務。[24]以醫管局為例,它便是根據《醫院管理局條例》,負責管理全港公營醫院及相關的醫療服務。[25]健康管理局以法定組織形式成立,政府便可就其職能和權責立法,以賦予它擁有比基層醫療健康辦事處更大權力,引領基層醫療服務的發展和監管,有助提升政府服務規劃與管理能力。[26]

 

 

其次,健康管理局需要跟公營醫療部門和私營醫療機構打交道,安排該局隸屬於食衞局,可以確保其發展與政府的基層醫療健康政策目標一致,並與衞生署及醫管局等其他公營部門互相協調;而健康管理局同時獨立於政府架構,可以採取更靈活的方式,與其他人士及機構(包括私家醫生)建立適當的關係[27],方便健康管理局自行決定以何方式與私營服務提供者合作,最終達致有效統籌和運用地區基層醫療資源。

現時基層醫療健康辦事處班子為食衞局轄下公務員[28],而由於法定組織成員往往由政府人員和社會人士組成,政府可按「用人唯才」原則,委任具相關才幹、專長、經驗、誠信和服務熱誠的公眾出任[29],加強社區參與和公開讓市民監察,從而提升其透明度和問責性。[30]

另一方面,為配合地區康健中心擴展至全港18區,聘請地區醫護人手和支援其培訓,健康管理局應獲政府獨立財政撥款以支持運作,不會分薄醫管局的資源。在法例和獨立撥款的加持下,將容許健康管理局更靈活、更有效地規劃和控制有關基層醫療健康的財政預算及資源分配,最終提供惠及全民的服務。[31]

制訂監管程序及質素評估制度 加強監督角色

在規劃服務以外,健康管理局可在加強監管的工作上出一分力。

正如上文所述,基層醫療服務散布於公營和私營醫療機構,惟兩者的監管制度設計各有不同。前者主要由醫管局根據《醫院管理局條例》監管,並傾向以服務量作為表現指標;後者由衞生署根據《私營醫療機構條例》按機構類型規管,卻沒有一套持續的質素評估制度。而純為中醫和其他專職醫療人員執業的場所,雖然同樣提供基層醫療服務,卻不受《私營醫療機構條例》監管,而是由各自的專業管理委員會分別按照《中醫藥條例》及《輔助醫療業條例》及其專業守則去監管。[32]

由此可見,目前本港基層醫療服務欠缺統一的質素評估與監察制度,亦未有獨立機構專責相關工作。這不僅不利於監察服務質素,也難以確保資源得以善用。而成立健康管理局,則可制訂針對基層醫療健康的法定監管程序、行政管理安排及質素評估制度。[33]

具體做法可借鑑英格蘭獨立監管醫護服務的質素委員會(Care Quality Commission,下稱委員會)的經驗。該會屬半官方機構,是英格蘭所有醫療及社區護理服務的獨立監管者,所有醫療服務提供者均需向其註冊。委員會職責之一是監察基層醫療服務,就服務制訂護理標準,持續巡查及評核服務表現,並向公眾公布服務提供者的表現評級與相關資訊。[34]

若然委員會在巡察中發現服務質素不達標,可藉不同程度的行動,指令服務供應商改善或懲罰他們,例如發出警告通知,指示需執行的改進行動及改進限期、罰款,以至檢控危害病人安全的醫護人員或機構。[35]

隨着18區地區康健中心陸續成立,本港醫療服務重心由治療轉向預防,基層醫療日發重要。現時基層醫療服務散布於公私營醫療機構,未能良好協作運用,有必要設立一個獨立法定組織,負責督導基層醫療健康服務的發展,以及獨立監管相關服務,使政府能夠靈活引領和協調公私營醫社界別的基層醫療資源,更有系統地推行疾病預防、篩查和疾病識別,幫助市民活出健康人生。


[1] 「地區康健中心的背景資料」。取自地區康健中心網站:https://www.dhc.gov.hk/tc/background_information.html,最後更新日期2020年11月26日。
[2] 「本屆政府任期內料可增五康健中心」。取自政府新聞網網站:https://www.news.gov.hk/chi/2021/07/20210718/20210718_124247_079.html,最後更新日期2021年7月18日。
[3] 《二零一四至二零一五年度人口健康調查報告書》,衞生署衞生防護中心監測及流行病學處,2017年,第194頁。
[4] 《主題性住戶統計調查第四十五號報告書》,政府統計處,2010 年 12 月,第56頁。
[5] 「主題性住戶統計調查第68號報告書」,政府統計處,2019年11月,第12頁。
[6] 「從『治病』到『治未病』 把握發展基層醫療契機」。取自智經研究中心網站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/896,最後更新日期2019年9月27日。
[7] 「立法會七題:醫院管理局的專科門診服務」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/202107/21/P2021072100558.htm,最後更新日期2021年7月21日。
[8] 同6。
[9] 「從『治病』到『治未病』 把握發展基層醫療契機」。取自智經研究中心網站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/896,最後更新日期2019年9月27日;《治未病之病:發展香港基層醫療健康服務》,智經研究中心,2019年9月,第2頁。
[10] 「地區康健中心的背景資料」。取自地區康健中心網站:https://www.dhc.gov.hk/tc/background_information.html,最後更新日期2020年11月26日;「本屆政府任期內料可增五康健中心」。取自政府新聞網網站:https://www.news.gov.hk/chi/2021/07/20210718/20210718_124247_079.html,最後更新日期2021年7月18日;「成為地區康健中心網絡服務提供者」。取自地區康健中心網站:https://www.dhc.gov.hk/tc/healthcare_service_providers.html#enrolment-to-dhc-network,最後更新日期2021年8月31日。
[11] 同2。
[12] 「陳肇始晤地區康健站營運者」。取自政府新聞網網站:https://www.news.gov.hk/chi/2021/07/20210728/20210728_191925_208.html,最後更新日期2021年7月28日。
[13] 「立法會十六題:地區康健中心」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/202103/24/P2021032400531.htm,最後更新日期2021年3月24日。
[14] 「私家醫生應多為病人安排病毒測試」。取自政府新聞網網站:https://www.news.gov.hk/chi/2020/06/20200601/20200601_172932_638.html,最後更新日期2020年6月1日。
[15] 陳倩婷,「袁國勇倡強制檢測有病徵者 私家醫生料不可行:有人怕確診無工開」。取自香港01網站:https://www.hk01.com/社會新聞/534387/袁國勇倡強制檢測有病徵者-私家醫生料不可行-有人怕確診無工開,最後更新日期2020年10月11日。
[16] 「參與2019冠狀病毒病疫苗接種計劃私家醫生/診所的最新數字」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/202103/17/P2021031700882.htm,最後更新日期2021年3月17日。
[17] 「醫管局進一步削非緊急服務」。取自政府新聞網網站:https://www.news.gov.hk/chi/2020/02/20200215/20200215_172614_400.html,最後更新日期2020年2月15日。
[18] 「公院內科骨科推『共同醫治』 穩定病人可自選私醫覆診」。取自明報新聞網網站:https://news.mingpao.com/pns/港聞/article/20210827/s00002/1630003666896/公院內科骨科推「共同醫治」-穩定病人可自選私醫覆診,最後更新日期2021年8月27日。
[19] 「疫情下醫療系統的再思」。取自智經研究中心網站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/980,最後更新日期2020年5月21日。
[20] 「成立法定組織 提升基層醫療監管水平」。取自智經研究中心網站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/935,最後更新日期2020年1月10日。
[21] 《治未病之病:發展香港基層醫療健康服務》,智經研究中心,2019年9月,第21、22及24頁。
[22] 「關於我們」。取自基層醫療健康辦事處網站:https://www.fhb.gov.hk/pho/main/about_us.html?lang=0,最後更新日期2020年12月18日。
[23] 同21,第144頁。
[24] 「諮詢及法定組織」。取自民政事務局網站:https://www.hab.gov.hk/tc/policy_responsibilities/District_Community_and_Public_Relations/advisory.htm,最後更新日期2021年4月1日。
[25] 「簡介」。取自醫院管理局網站:https://www.ha.org.hk/visitor/ha_visitor_index.asp?Content_ID=10008&Lang=CHIB5&Dimension=100&Parent_ID=10004,查詢日期2021年9月3日。
[26] 同21,第145頁。
[27] 《人人健康 展望將來》,基層醫療服務工作小組,1990年12月,第144頁。
[28] 「基層醫療健康辦事處」。取自政府電話簿網站:https://tel.directory.gov.hk/0120008855_CHI.html,最後更新日期2021年9月13日。
[29] 同24。
[30] 同21,第145頁。
[31] 同21,第144及145頁。
[32] 《治未病之病:發展香港基層醫療健康服務》,智經研究中心,2019年9月,第116頁;「成立法定組織 提升基層醫療監管水平」。取自智經研究中心網站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/935,最後更新日期2020年1月10日。
[33] 同21,第144頁。
[34] 同20。
[35] 同20。