時事分析 | 土地房屋及基建 | 2021-11-15 | 《星島日報》

建宜居都會區 需革新規劃方針及行政架構



行政長官在任內最後一份《施政報告》提出「北部都會區」(下稱「北都」)發展策略,冀透過在新界北部開拓更多房屋和產業發展用地,並藉其接壤深圳的地利,為本港建設第二個經濟引擎,以及一個可容納250萬人居住的都會區。[1]

要讓如此大量的人口安居樂業,當然不能只讓他們「有得住」,更需要創造一個「住得好」的環境。政府為北都擬訂的發展策略,便提及要讓該地段成為宜居宜業的社區。但北都規模龐大,要將願景化為現實,並不容易,政府在規劃設計和落實發展的行政架構上,都需要作出改革。

佔地300平方公里 供250萬人居住

在政府的規劃中,北都佔地約300平方公里,範圍涵蓋新界北部三個現有的新市鎮、一個擬議發展的新市鎮、四個進入規劃、設計及建設不同階段的新發展區、已開展建設工作的港深創科園、多個由棕地改造的擬議發展項目及相鄰鄉郊和保育地區,整合和提升為都會區。[2]

政府計劃以鐵路基建帶動北部各區發展,亦增加創科用地,冀引領經濟發展,提供大量就業機會,同時開拓更多土地作房屋用途,期望在整個北都完成後,可提供職位65萬個,總住宅單位數目達90.5萬至92.6萬個,可容納約250萬人居住。[3]

政府在宣讀《施政報告》同日公布《北部都會區發展策略》(下稱《發展策略》),提及會採取「政府主導、社區營造」的思維及操作模式,規劃和建設社會和經濟均衡發展、生態和環境皆能保育的宜居社區。[4]

新市鎮規劃原則未達「以人為本」

《發展策略》對宜居社區的想法,某程度上跟香港過去新市鎮的發展理念一脈相承。本港早年新市鎮發展均以「自給自足」及「均衡發展」為原則,為每個新市鎮提供所需的消費、娛樂、社區設施等,令居民能夠於區內滿足日常生活所需;同時提供足夠的就業機會,以及多種類和比例合適的房屋,包括公/私營房屋、高/低密度住宅等,以促進社區融合。[5]

不過,過去天水圍的發展經歷,證明以上原則未能做到以人為本,亦不足以建設宜居城市。當區在1980年代規劃時,公、私營房屋的比例本來各佔一半,以維持「均衡發展」的理念。但後來本地製造業北移,政府遂於1990年代,將原本預留作工業區的工業用地,改為興建房屋,令天水圍南的公、私營房屋變成七三之比。而其後政府停建居屋,並轉作出租公屋之用,更令天水圍北的出租公屋比例,佔去當區房屋總量的八成半,天水圍北的人口,自然亦以基層市民佔絕大多數。[6]

當基層市民大舉遷入,當然需要大量的相應配套。然而,天水圍不僅缺乏基礎設施,設施的分布又嚴重失衡。政府為便利居民自給自足,將日常店舖及社區服務集中於商場內,卻使街上缺乏聚腳點,難以營造社區活力,令居民容易感到孤立。加上當區欠缺家庭支援服務,結果天水圍在千禧年代成為全港虐兒、單親家庭、失業綜援和新來港定居家庭個案數目最多的三個地區之一,更曾有「悲情城市」之名。[7]

善用社區既有資源 加入文化、休閒、生態元素

理想的宜居社區遠不止於「自給自足」和「均衡發展」,尤其是未開發的新界土地,往往擁有豐富的自然生態、在地文化和歷史痕跡,若善加利用,實有助提升市民的生活質素。舉例古洞北及粉嶺北新發展區有居石侯公祠和金錢村神壇等法定古蹟或已評級的歷史建築物[8]。配合新界原有文化,保育當區的文化歷史建築物,並在設計房屋及街道時參考其建築特色,能為社區注入個性,令市民的生活環境增添美感及更多元化。[9]

政府已明白到需以天水圍作前車之鑑,指出建設北都時,必須及早制訂社區支援計劃,實現共融,避免重蹈覆轍。[10]但綜觀《發展策略》,在宜居社區的整體規劃上,尤其在提升市民生活質素層面,仍然缺乏具體行動方針。

事實上這個問題早已存在,智經於2018年就完善土地與城市規劃及地政政策和善用新界土地資源進行全面研究,便發現政府近年雖已將文化、休閒及生態層面納入新發展區的規劃考慮中,卻始終停留在概念層面,未有建議如何落實。[11]直至近日規劃署及土木工程拓展處向環境諮詢委員會提交文件,交代「明日大嶼」顧問研究,才首次提及「15分鐘社區」(15-minute neighbourhood)概念,期望在人工島的住宅社區,居民由家居出發前往社區設施和公共空間,只需步行或踏單車15分鐘。[12]

智經認為,要落實和完善宜居社區,至少有兩件事可為。

建議一:建20分鐘社區生活圈 美好生活咫尺之間

首先,政府可以為基礎、文化、休閒及生態的相關設施布局,提供規劃準則,並將此概念納入《香港規劃標準與準則》。[13]具體而言,智經建議政府以「20分鐘社區生活圈」為行動方針,旨在讓市民透過步行,在短距離和短時間內,到達不同範疇的社區設施,滿足日常所需,享受自然及文化的空間。[14]

生活圈的設施布局可分為兩層,第一層為基礎設施,指能滿足居民日常需要及具保障性的公共服務設施及場所,包括醫療診所、學校、郵局、家庭支援中心等。這些設施均應設在市民10分鐘步行時間內可到達的地方,確保他們可適時得到所需服務。[15]

生活圈的第二層,則旨在提升市民的生活質素及福祉,包括提供公共空間、綠化走廊、公園和河道等與自然生態融合的設施,形成「藍綠網絡」;以及建設文娛中心、圖書館、體育館、歷史文物等文化生活場所,組合成「彩色文化地區」。北都規劃時,可根據各發展區域土地用途的布局及人口結構,釐訂上述設施的分布及步行距離,確保市民能於20分鐘步行時間內,使用服務不同年齡層和需要的社區設施,並能輕鬆地親近大自然。這樣的社區布局有助創造身心健康的生活模式,鼓勵市民於社區空間互動,營造具活力的宜居都會區。[16]

由於每個人的步行時間不一,若要確保市民在預計時間內到達各類設施,政府需要訂立合乎實際情況的規劃基準。考慮到如長者、提着沉重餸菜或日用品的家庭主婦和孩童等特定群組的需要,智經估算他們步行10分鐘和20分鐘,分別可達535和1,070米。[17]智經相信,以此作為規劃基準,是實現宜居城市的最有效方法。

 

執行力為關鍵 新設副司長亦需團隊輔助

北都繪畫出香港未來發展的美好藍圖,不過新界北部能否成為宜居宜業的都會區和香港第二個經濟引擎,關鍵在於政府團隊的規劃和執行能力。

為了有效落實《發展策略》,特首認為,政府須提升高層督導,加強跨局跨部門協作,制訂成效指標,以便監察,並與深圳市政府緊密聯繫,共同推進相關項目,並拋出下屆政府設立副司長職位的可能方案,負責領導「北部都會區」、「明日大嶼願景」等大型區域發展。[18]

坊間不少意見對設立副司長一職寄予厚望,惟北都規模龐大,工作繁重而且需時經年,單憑副司長一人之力並不足夠,需以合適團隊輔助其落實大計。《發展策略》中提及會考慮一個高層次的政府專責機構,統領和指導各相關局署,積極主導推進整個北都的規劃、設計及建設。其工作包括全面統籌和執行規劃與發展事務、牽頭與深圳合作、參與大灣區濕地系統網絡建設、制訂政策和監察實施,以及制訂十年建設進度計劃。[19]

建議二:成立專責辦事處 統籌及監管北都發展

新界地區規劃與發展工作繁多,除制訂法定圖則或進行工程可行性研究,還包括與業權人的磋商、配合該區策略性位置的產業發展,以至生態文化保育等。以上工作均需與不同政府部門、私營機構、專業人士及公眾合作。[20]故此,上述專責機構必須本身熟悉新界規劃,同時勝任協調工作,方可輔助副司長。

當局可考慮在發展局轄下成立北部都會區發展專責辦事處,旨在更有效地統籌和協調相關部門,推展發展項目。[21]

在規劃層面,發展辦事處需與規劃署協調不同發展區域的發展,並整合和配合跨區的規劃;在執行層面,發展辦事處更需發揮監督與統籌的角色,協調跨部門合作、監督各種工程項目、向私人發展商提供意見及協調服務,並就特定發展項目與公眾和當地居民進行諮詢。[22]

辦事處成員應包括多個範疇的政府官員,並廣納跨界別的專業人士,以提供行政及規劃發展上的支援及意見。行政方面,政府專員可負責協調跨部門合作、籌辦公眾諮詢活動,以及監管發展過程。至於規劃發展方面,辦事處的專業人士,例如規劃師、工程師、建築師及城市設計師,需進行相關研究、制訂規劃大綱及藍圖,以及管理和監察工程項目等工作。[23]

在北都的發展規劃下,新界北部勢必迎來翻天覆地的變化。新界北部的發展工作繁重、涉及範疇廣泛,政府應及早設立專責辦事處,統籌及監管有關工作,並協調跨部門和跨界別的合作,同時革新城市規劃的理念,以「20分鐘社區生活圈」為行動方針,引導公共空間和設施的布局,使港人「有得住」兼「住得好」。

 

1 《行政長官2021年施政報告》,2021年10月6日,第20、30段;《北部都會區發展策略報告書》,香港特別行政區政府,2021年10月6日,第19頁。
2 《行政長官2021年施政報告》,2021年10月6日,第22至23段;《北部都會區發展策略報告書》,香港特別行政區政府,2021年10月6日,第15頁。
3 《行政長官2021年施政報告》,2021年10月6日,第26至30段。
4 《北部都會區發展策略報告書》,香港特別行政區政府,2021年10月6日,第14及64頁。
5 《加快造地建屋 善用新界土地 完善規劃及地政政策》,智經研究中心,2018年9月,第130頁。
6 Law, C.K., et al., “A Study on Tin Shui Wai New Town”, Department of Social Work and Social Administration, University of Hong Kong, January 2009, pp. 29-30.
7 同5,第138至139頁。
8 「古洞北及粉嶺北新發展區內的文物建築」。取自新界東北新發展區規劃及工程研究網站:https://www.nentnda.gov.hk/doc/techreport/r2_plan_chi.pdf,查詢日期2021年10月28日。
9 同5,第140至141頁。
10 同4,第64至65頁。
11 同5,第141頁。
12 “Study on the Artificial Islands in the Central Waters,” Civil Engineering and Development Department and Planning Department, November 2021, p. 4.
13 註:政府按人口及其他因素為各類土地用途、設施選址,及個別發展項目規模和密度訂下的規劃標準。資料來源:《加快造地建屋 善用新界土地 完善規劃及地政政策》,智經研究中心,2018年9月,第17及20頁。
14 同5,第142至143頁。
15 同5,第143至144頁。
16 同5,第143頁。
17 同5,第142至143頁。
18 同3,第31段。
19 同4,第67至68頁。
20 同5,第136頁。
21 同5,第136至137頁。
22 同5,第136頁。
23 同5,第137頁。