時事分析 | 土地房屋及基建 | 2021-11-22 | 《星島日報》

兩招改革城規會組成 加快土地開發



​香港政府近年急於覓地建屋,但漫長的土地開發程序,令社會即使「搵到地」,仍無法應付眼前住屋需要,拯救基層市民於水深火熱之中。新一份《施政報告》提出檢討並簡化現行土地開發和規劃的法定程序,以期加快供應。惟智經研究發現,當局將「生地」變成「熟地」的過程[1],尚要面對其他挑戰,如意算盤不易打響。

將「生地」開發成為「熟地」,涉及多項法定和行政程序,包括技術研究、城市規劃許可、工程詳細設計、工程刊憲、處理公眾反對、爭取撥款、收地、安置及補償,以至土地平整和鋪設基建[2],過程漫長。根據土地供應專責小組2018年的諮詢文件,本港開發「生地」到屋宇及基建落成,一般需要11至14年。[3]

發展局提四方向 精簡土地開發流程

為了加快土地和房屋供應,行政長官林鄭月娥在新一份《施政報告》,責成發展局檢視現行城規、環境影響評估、收地和道路工程的相關法定程序及行政安排,致力壓縮土地開發流程,計劃明年上半年向立法會和其他持份者提出建議和聽取意見,並爭取於年內提出條例修訂草案。[4]

發展局解釋,將循四個方向精簡法定發展程序。方向一是減少及縮短法定程序,以《城市規劃條例》為例,現時容許最長17個月內完成制訂或修訂法定圖則的程序,當局將研究縮短約一半。第二,避免重覆處理工序,例如現時公眾可就同一發展項目,於不同條例下的程序提出反對意見,如反對在某處興建公屋,可分別在規劃時、興建相關道路時及收地時各反對一次,當局將檢視,若同類意見已在某條例下經處理,可否避免重覆處理。[5]

第三,當局將探討可否同步進行不同程序,例如一邊填海,一邊就建議的土地用途制訂或修訂法定規劃圖則。方向四則理順不合時宜或有爭議的安排,比方現時任何人均可就其他人的私人土地提出改劃,當局將審視這會否令程序不必要地爭拗及拖長。[6]

上述四大精簡發展程序方向看似合理可行,不過智經於2018年就本港土地與城市規劃及土地行政政策進行深入研究,發現法定土地開發和規劃程序的運作,一直面對人手緊絀、溝通機制失效的問題,即使當局精簡流程,也未必能大幅加快開發,應付社會需要。

問題一:城規會工作繁重 何談精簡程序?

以法定規劃程序為例,城市規劃委員會(下稱城規會)的工作量,早已不勝負荷,要於現行法定期限內完成規劃程序,已不容易,若要將法定期限縮短一半,恐怕會犧牲城規審批工作的質素。

進入討論前,市民先要理解現行的法定規劃程序和城規會的職責。根據《城規條例》,城規會須就個別地區的發展計劃,擬備新的或修訂分區計劃大綱草圖及發展審批地區草圖,完成後作公開展示,供市民就相關草圖向城規會提交申述書。為期兩個月的圖則展示期滿後,城規會進入一系列公開諮詢、進行聆訊審議申述和修訂草圖的工作,並須在九個月內完成這些程序,將相關草圖及其他資料呈交行政長官會同行政會議核准。行政長官有權將九個月的法定期限再延長最多六個月[7],即整個法定程序需時11至17個月。

每當發展項目涉及爭議,便容易出現大量申述或意見。[8]翻查資料,在2017和2018年,城規會分別處理多達1.8萬和3.8萬份申述書和意見書。相關數字於2019年大幅減少,官方解釋這是因為當年所處理的修訂項目爭議較少。其後2020年實際和2021年預計接收的申述書和意見書數量,隨着法定圖則修訂建議增多和爭議較大,而有所回升。[9]

 

 

城規會及其轄下的兩個規劃小組委員會——都會規劃小組委員會和鄉郊及新市鎮規劃小組委員會——每隔一星期會召開一次會議,以履行職務,包括處理申述書和意見書。[10]

智經翻查鄉郊及新市鎮規劃小組委員會的會議紀錄,發現相關委員會在2016年4月8日至2018年3月16日期間,共舉行過46次會議,總時長為8,308分鐘,共處理1,009宗規劃申請,即平均每次會議處理20多宗,每宗申請的處理時間平均只有8.2分鐘;其中於2017年12月22日的會議,更在160分鐘內審批了多達46宗申請,即每宗申請平均僅為時3.5分鐘。[11]

在短短數分鐘的審批時間內,每項規劃申請能否得到充分討論和審議,難免惹人質疑。未來政府將繼續推展各項發展計劃,以增加房屋供應,更有「明日大嶼願景」和「北部都會區」兩項世紀發展工程。不難預計,城規會處理擬備或修訂法定圖則及相關申述和意見的工作,將會極為繁重。[12]若不提升城規會處理能力,政府透過縮短法定程序加快建屋的期望,恐怕落空。

建議一:引入自薦制度 補充人手提升效率

目前城規會由六名官方和30名非官方成員組成,他們皆由行政長官委任,而轄下兩個小組委員會的成員,亦是由城規會的成員當中委出。[13]大部分城規會委員皆以個人身份,利用私人時間擔任公職,故因事缺席會議甚為普遍[14],容易令人手緊張。再者,部分擔任過城規會成員的人士曾向智經表示,該會工作非常繁重。[15]故此,政府在精簡土地開發流程的同時,應考慮為城規會補充足夠人手,提高規劃審批的效率和質素。

方法之一,是引入委員自薦制度,讓公眾人士自薦成為城規會成員,以增加城規會成員數量,減輕現有成員的工作負擔,提升城規工作效益。此舉亦可鼓勵公眾參與規劃過程,令城規會更具認受性和公信力。[16]

城規會作為本港城市規劃的「守門人」,責任重大,自薦制度須採取嚴謹的遴選準則。智經認為,應以量才遴選、平等機會和公開透明為甄選原則,考慮自薦者的個人專長、經驗、品格、服務社會的精神,以及其背景與城規的關係等因素,廣納各類專業人士,包括建築、測量、城市設計、商業、工程、環境及可持續發展、法律、社會及醫療服務等界別。[17]

要廣納賢才,政府應接受任何願意投放私人時間參與城規會工作的人士自薦。而為了選出適合人選,當局可成立遴選委員會,負責擬訂招募和甄選機制,包括申請資格、評審準則、申請名額等,以及監督自薦制度的運作情況,並訂立檢討時間表,評估制度之成效。

問題二:地區諮詢有欠協調 未能及早處理分歧

如前文提及,發展局有意在各土地開發和規劃相關法例訂明的公眾諮詢程序着手精簡,同一發展項目在不同的條例程序下,所收到的同類公眾意見或不再重覆處理。

惟在精簡程序的同時,政府需反思,公眾利用不同法例的程序,一而再,再而三表達反對意見的情況,或反映在法定規劃程序進行的過程中,欠缺有效機制促進不同持份者溝通,沒有及早化解分歧或平衡意見,使公眾覺得其聲音不被聆聽,才要重覆表述個人立場。

智經的研究亦發現,政府規劃發展的地區諮詢工作確有不足。在現行機制下,規劃署會定期舉行地區規劃會議,讓各政府部門討論與地區規劃和發展相關事宜和建議;私營業界申請人亦有機會參與討論,並由地區規劃會議主席作為「調解人」和「協調人」,從中調解分歧。不過,該會議每月才召開一次,並僅在指定情況下,申請人才有機會參與,並非恆常安排。有受訪者向智經表示,現機制缺乏部門或機構充當橋樑,協調申請人及受影響人士的意見。[18]

建議二:增設「協策規劃小組」 促進地區溝通減阻力

發展項目大多與市民生活息息相關,公眾關注相關規劃事宜,實屬平常,社會不應為加快發展,剝削公眾參與規劃的機會。再者,規劃往往牽涉不同理念和利益,容易造成衝突,當局處理反對意見時,不應予人「眼不見為淨」的觀感,而是應該加強地區溝通,切實化解分歧,否則當部分人認定政府無心聽取意見,改以司法覆核挑戰規劃決定,將令開發時間更難預計。

故此,當局應考慮建立處理分歧的平台,於城規會轄下增設「協策規劃小組」(下稱「協策小組」),擔當「地區協調者」,加強地區聯繫,使改劃申請人、政府部門與受影響人士有更多溝通,從而了解地區訴求和各方意見,並調解衝突,以令規劃更符合地區需要,減低可能遇到的阻力。[19]

基於協策小組的定位和職責,其成員需要具備一定的地區經驗,以及良好的分析和溝通能力,原有的城規會委員未必適合出任,故可沿用上述建議的自薦制度,讓公眾人士自薦成為協策小組成員,由遴選委員會以有別於評審城規會自薦委員的準則(見下表),負責甄選。[20]透過自薦制度,熱心服務社會的地區人士能由下以上,將民間聲音帶入政府,有助收窄分歧。

 

 

本港土地開發程序漫長,政府銳意大刀闊斧簡化造地程序,加快發展,事在必行。惟當局必須同時解決現行城規會人手緊絀的問題,以及在規劃程序中建立有效機制,促進持份者溝通,方可真正理順開發流程。而讓公眾人士自薦成為城規會成員和協策小組成員,協助城規會履行職務和促進持份者溝通,不但能提升審批效率,亦可令規劃更配合地區需要,讓市民安居樂業。


1 註:生地是指未完成規劃作住宅用途的土地。熟地一般指有關土地已有合適規劃,不需進行收地、清拆、重置現有設施、地盤平整或提供額外的基建設施,可作住宅用途的土地。資料來源:「何謂生地?」。取自香港經濟日報網站:https://service.hket.com/knowledge/2133279/,最後更新日期2018年8月8日;「何謂熟地?」。取自香港經濟日報網站:https://service.hket.com/knowledge/2133285/,最後更新日期2018年8月8日。
2 《行政長官2021年施政報告》,2021年10月6日,第94段。
3 《增闢土地 你我抉擇》,土地供應專責小組,2018年4月,第13頁。
4 同2。
5 「全力為香港規劃未來」。取自發展局局長隨筆網站:https://www.devb.gov.hk/tc/home/my_blog/index_id_464.html,最後更新日期2021年10月10日;「2021年施政報告 – 發展相關政策」,發展局,2021年10月,第11頁。
6 「全力為香港規劃未來」。取自發展局局長隨筆網站:https://www.devb.gov.hk/tc/home/my_blog/index_id_464.html,最後更新日期2021年10月10日;「2021年施政報告 – 發展相關政策」,發展局,2021年10月,第11頁。
7 《加快造地建屋 善用新界土地 完善規劃及地政政策》,智經研究中心,2018年9月,第29至30頁。
8 同7,第37及88頁。
9 「二零一九至二零財政年度政府財政預算案:總目118—規劃署」,發展局,2019年2月27日,第757頁;「二零二零至二一財政年度政府財政預算案:總目118—規劃署」,發展局,2020年2月26日,第762頁;「二零二一至二二財政年度政府財政預算案:總目118—規劃署」,發展局,2021年2月24日,第768頁。
10 「辦事程序與方法」,城市規劃委員會,2014年5月,第18頁。
11 同7,第39及89頁。
12 同7,第89頁。
13 「關於我們」。取自城市規劃委員會網站:https://www.info.gov.hk/tpb/tc/about_us/intro.html,最後更新日期2020年4月3日。
14 “Minutes of 1256th Meeting of the Town Planning Board held on 8.10.2021,” Town Planning Board, https://www.info.gov.hk/tpb/en/meetings/TPB/Minutes/m1256tpb_e.pdf, accessed November 3, 2021; “Minutes of 1255th Meeting of the Town Planning Board held on 17.9.2021,” Town Planning Board, https://www.info.gov.hk/tpb/en/meetings/TPB/Minutes/m1255tpb_e.pdf, accessed November 3, 2021; “Minutes of 1254th Meeting of the Town Planning Board held on 3.9.2021,” Town Planning Board, https://www.info.gov.hk/tpb/en/meetings/TPB/Minutes/m1254tpb_e.pdf, accessed November 3, 2021.
15 同7,第39頁。
16 同7,第101頁。
17 同7,第101頁。
18 同7,第89至90頁。
19 同7,第103頁。
20 同7,第103頁。