時事分析 | 土地房屋及基建 | 2021-11-29 | 《星島日報》

開發新界私人土地的難題(上):兩招改革收地補償



最新一份《施政報告》宣布發展「北部都會區」(下稱北都),開拓新界北部土地,以建立宜居宜業宜遊的大都會。[1]為實現這涉及三萬公頃土地的發展「宏圖」,政府將大舉收回私人土地,單單是計劃收回作保育的私人濕地和漁塘,已佔地約700公頃[2],徵地規模之大,前所未見。過往政府徵地及補償工作,不時引起爭拗,甚至鬧上法庭,為發展增添變數。若不想北都發展重蹈覆轍,政府可考慮兩個方案。

北都徵私人濕地、漁塘 料花逾250億公帑

有別於香港島及九龍割讓予英國政府,新界在英殖時代屬租借地,政府欲在其進行公共工程或發展新市鎮時,需要顧及當地原居民利益,加上新界部分土地業權分布零散,亦常因地界不清晰而引起土地業權糾紛,令政府難以完整規劃發展新界土地。[3]

這些土地雖具有龐大發展潛力[4],但政府要完整規劃和發展,必須大舉收回當區部分屬私人擁有的土地,並作出安置和補償。當中,為了保育北都的生態環境,《北部都會區發展策略》建議由政府在尖鼻咀、南生圍、豐樂圍、三寶樹、蠔殼圍等一帶地方,逐步收回約700公頃具保育價值的私人濕地和漁塘,以管制和修復已經荒廢的生態環境。[5]收回的濕地和魚塘,會連同相鄰的政府土地,建成三個濕地保育公園,並用作擴大香港濕地公園面積。[6]

根據傳媒翻查擬建濕地公園範圍內的私人地權資料,相關地段大部分土地,由本港各大地產商持有,亦有部分為原居民的祖堂地,報道引述資深測量師估算,收回這700公頃私人土地,需動用逾250億元公帑。[7]

收地有法可依 過去兩年政府大舉收新界地

政府過往一直有根據《收地條例》及其他相關法例,收回私人土地作公共用途,包括興建學校、醫院、公園等社區設施,和發展公共房屋、新市鎮及新發展區。過往本港發展沙田、將軍澳新市鎮等大規模發展計劃,政府也有徵用大量私人土地。[8]而翻查歷年《香港年報》,2003至2020年間,政府共徵用本港約296公頃私人土地,涉及補償金額共151.2億元。[9]

即使北都大計尚未敲定,但新界收地工作本已如火如荼,過去兩年收回的面積達90公頃,遠較之前五年的20公頃為多,未來數年收回的土地,預計更高至700公頃。[10]

 

 

雖然法例賦予政府為達公共目的而收地的權力,但智經研究發現,政府過往引例全面徵用私人土地時,面對多項挑戰。

挑戰一:收地用途、時機、程序易惹爭拗 遇訴訟需暫停發展

首先,私有財產權受到《基本法》保障,徵收私人土地可能對業權人的私有財產權構成影響,而業權人對政府徵地的揀選準則,亦可能存在異議。政府收地須在顧及公共利益和維護私有財產權之間取得平衡,並審慎評估收地對社會及財政帶來的影響。[11]

不過,政府徵地的用途、時機和程序,始終容易引起法律爭拗。法例列明政府徵地需作公共用途,若政府未能確定有關土地將會被劃作公共用途,而日後作私人發展用途,法庭會檢視政府徵地有否越權或不合法。時機上,若政府在業權人申請契約修訂或換地過程中,提出收回該地,或面對法律訴訟風險,屆時法庭會檢視徵地是否為發展該幅土地的合理方式,若法庭認為契約修訂或換地更具成本效益,政府或面臨敗訴,影響原定規劃。此外,徵地程序亦須公平公正,如需恰當地給予業權人合理申述的機會,否則或引起法律糾紛。[12]

一旦進入訴訟程序,受影響土地會被暫停發展;若徵地項目因其所適用的分區計劃大綱圖遭到司法覆核,大綱圖內的其他用地或須一併暫停發展,不但耗費公帑,亦拖慢徵地進程,繼而影響房屋供應。[13]

挑戰二:業權人不滿評估準則 補償金額難談攏

《基本法》亦保障私有財產的擁有人被政府依法徵用私人財產時,有得到補償的權利。一般而言,當政府收回私人土地作公共用途時,需按法例規定向受影響的土地業權人,提出特惠補償建議,對方若接受建議,便可獲得一筆款項。[14]

除法定補償,政府亦設有一個專為新界土地而設的特惠補償制度,按土地的地點是否位於新發展區,是否受到與全港有關且必需的工程影響的地區等考慮因素,將土地分為甲、乙、丙、丁四個補償分區級別。政府會為農地和屋地訂立基本補償率,而每個分區級別的特惠補償率,則按基本補償率乘以不同的百分比去釐訂,甲、乙、丙、丁區農地的特惠補償率,分別為基本補償率的120%、75%、50%和30%,相同級別屋地的則為按該屋地公開市值釐訂的補償金額,另加基本補償率的120%、75%、50%和30%。[15]

假如業權人不接受政府提出的補償建議,可提出法定補償申索,與政府磋商;若雙方仍未能就金額達成共識,便會交由土地審裁處裁定政府須支付的補償金額。[16]但若任何一方不滿土地審裁處的決定,可循民事訴訟向上訴法庭以至終審法院提出上訴。因徵地補償安排引起的官司,若上訴至終審法院,整個司法程序一般需時四至五年,有個案更花六年時間方作出裁決。[17]

業權人往往會盡力爭取最佳補償方案,未必願意接受政府的補償建議,坊間甚至有意見質疑政府的補償評估準則,要求政府修改法律條文,作出收地補償時,不只參考該幅土地的公開市場價值,更能將其因用途變更而產生的潛在價值納入考慮,大幅提升補償金額。[18]若雙方未能就金額談攏,最終或需以法律解決。

政府北都計劃擬收回的私人濕地及魚塘中,便有近60公頃由兩個文姓原居民祖堂持有。該些土地在特惠補償制度中劃為丁區,以現時丁區農地特惠補償每平方呎333元計,收地價約為20億元。惟有文姓原居民代表接受傳媒訪問時表示,不滿現行補償價太低,希望政府能仿傚當年於古洞收地的做法,劃一以甲區的特惠補償率計算補償,甚至能按「市價」賠償。現行甲區農地特惠補償為每平方呎1,332元,若按以上原居民建議,收地價將躍升三倍多至83億元。[19]

建議一:政府主導規劃 訂明土地用途

基於歷史原因,新界土地向來別具特殊性和複雜性,由以上原居民的反應可預視,在新界北部發展過程中,政府的收地及補償工作將不會一帆風順。過往也有受訪者在與智經深度訪談中預計,若政府引用條例大範圍徵地,或會招致訴訟。[20]一旦收地補償安排需訴諸法庭解決,便會拖慢收地進程。

為免受到法律挑戰,智經認為,不論是北都還是未來其他的新界發展大計,政府均應主導規劃,將具發展潛力的土地,納入法定規劃範圍,並訂明土地用途,以確立按「公共用途」徵地的合法性。在推進新區發展時,政府應以全面的土地和城市規劃為藍本,引用《收地條例》徵用部分私人土地作公共用途,被徵收的土地須符合既定規劃意向,旨在使政府收地能夠「有法可依,有例可循」。[21]

建議二:限時早搬多償機制添誘因 條款公開透明免濫用

至於補償方面,根據智經深度訪談所得,補償安排愈寬鬆,愈有利於徵地工作。惟公共財政理應「用得其所,應使則使」,政府提出任何補償需根據其政策基礎,避免補償訴求不斷加碼;也要避免構成高額補償的案例,為將來受徵地影響人士,帶來補償金額更高的期望,在有例可循的情況下,增加收地難度。[22]

要加快徵地補償工作,方法之一是在現行補償安排之上,推出「早搬多償津貼計劃」,增加財政誘因,鼓勵業權人配合政府收地進程。土地業權人若接受政府提出的特惠土地補償建議,將可額外獲發一筆款項作為搬遷津貼。為確保公帑有效使用,津貼金額不宜過高,但若金額過低將影響政策成效,故建議相關津貼金額可設定為特惠土地補償的5%至10%。

 

 

按最新每平方呎農地和屋地的基本特惠補償率分別為1,110元和2,202.5元[23],農地業權人可領取的基本津貼為每方平呎55.5元(1,110元*5%)至111元(1,110元*10%)。屋地業權人則可領取其物業估價的5%或10%,另加每平方呎約110元(2,202.5*5%)至220元(2,202.5*10%)。[24](見下表)

同時,津貼計劃應依循現行補償制度做法,將土地按所在地點的發展潛力,分為甲、乙、丙、丁四個分區補償級別,即土地發展潛力愈高,搬遷津貼愈多。以一幅面積1,000平方呎、位於新市鎮發展區的甲區農地為例,合資格業權人除了可得到1,332,000元特惠補償外,另可按早搬多償津貼計劃,額外領取66,600至133,200元。[25]

 

 

為了真正起激勵效用,搬遷津貼必須具時效性,僅在規定時限內接納政府收地補償者才可申領,超過法定時效或訴諸法律人士則不合資格領取。而領取資格、金額、發放程序等資訊亦需公開透明,方便公眾監察,避免機制遭到濫用。[26]

新界北部有大片深具發展潛力的土地,在政府規劃下,有望成為本港另一個核心區域。若發展牽涉私人土地,政府處理方法之一是向擁有人徵用,並作出安置和補償,但過程易生法律爭拗。由政府主導規劃,確立按「公共用途」徵地的合法性,並設「早搬多償津貼計劃」,增加業權人交回土地的誘因,將可減少訴諸法庭的個案,為北都發展去除障礙。而徵地以外,容許業權人換地或公私營合作發展,亦是釋放新界私人土地發展潛力的辦法,惟這些方法亦面對其他爭議。如何解決,需另文再談。

 

1 《行政長官2021年施政報告》,2021年10月6日,第20、23至27段。
2 「北部都會區發展策略報告書」,香港特別行政區政府,2021年10月6日,第11及48頁。
3 《加快造地建屋 善用新界土地 完善規劃及地政政策》,智經研究中心,2018年9月,第13至14頁。
4 同2,第22頁。
5 同2,第48頁。
6 同2,第48及50頁。
7 周偉強、勞顯亮、李穎霖,「北部都會區|建三濕地公園 或用250億公帑收地 恒基成最大贏家」。取自香港01網站:https://www.hk01.com/01偵查/694742/北部都會區-建三濕地公園-或用250億公帑收地-恒基成最大贏家,最後更新日期2021年11月1日。
8 同3,第90頁。
9 《加快造地建屋 善用新界土地 完善規劃及地政政策》,智經研究中心,2018年9月,第90至91頁;「香港年報2017 第十三章規劃、土地和基建」。取自香港年報網站:https://www.yearbook.gov.hk/2018/tc/pdf/C13.pdf,最後更新日期2018年7月17日;「香港年報2018 第十三章規劃、土地和基建」。取自香港年報網站:https://www.yearbook.gov.hk/2018/tc/pdf/C13.pdf,最後更新日期2019年12月30日;「香港年報2019 第十三章規劃、土地和基建」。取自香港年報網站:https://www.yearbook.gov.hk/2019/tc/pdf/C13.pdf,最後更新日期2020年9月30日;「香港年報2020 第十三章規劃、土地和基建」。取自香港年報網站:https://www.yearbook.gov.hk/2020/tc/pdf/C13.pdf,最後更新日期2021年8月2日。
10 同1,第30段。
11 同3,第13及91頁。
12 同3,第91頁。
13 同3,第60及92頁。
14 同3,第91至92頁。
15 「收回土地特惠補償率」。取自地政總署網站:https://www.landsd.gov.hk/tc/resources/publicity-materials/ex-rate.html,最後更新日期2021年10月26日;「新訂收回土地特惠補償率」。取自地政總署網站:https://www.gld.gov.hk/egazette/pdf/20212538/cgn202125385985.pdf,最後更新日期2021年9月17日。
16 同3,第92頁。
17 同3,第60頁。
18 同3,第92至93頁。
19 李穎霖、周偉強、勞顯亮,「北部都會區|20億元收文氏祖堂地建濕地公園 鄉事派叫價高幾倍」。取自香港01網站:https://www.hk01.com/01偵查/694743/北部都會區-20億元收文氏祖堂地建濕地公園-鄉事派叫價高幾倍,最後更新日期2021年11月1日;「新訂收回土地特惠補償率」。取自地政總署網站:https://www.gld.gov.hk/egazette/pdf/20212538/cgn202125385985.pdf,最後更新日期2021年9月17日。
20 同3,第92頁。
21 同3,第105頁。
22 同3,第93頁。
23 「新訂收回土地特惠補償率」。取自地政總署網站:https://www.gld.gov.hk/egazette/pdf/20212538/cgn202125385985.pdf,最後更新日期2021年9月17日。
24 同3,第106至107頁。
25 同3,第106至107頁。
26 同3,第106及108頁。