時事分析 | 土地房屋及基建 | 2021-12-06 | 《星島日報》

開發新界私人土地的難題(下):三關鍵提升公眾信心



​新一份《施政報告》提出發展新界北部,構建面積達300平方公里「北部都會區」(下稱北都)。新界土地零碎、業權複雜分散,北都此大型規劃必然牽涉到由各大發展商和原居民組織持有的私人土地。政府欲主導北都規劃、適時發展,除了由政府徵用私人土地,土地業權人原址換地[1]自行發展和公私營合作均是可行方法,惟三個方法各遇難題,後兩者易惹來利益輸送的質疑。政府可從三個關鍵點着手,提升公眾信心。

智經早前撰文指,新界土地向來別具特殊性和複雜性,其在英殖時期屬租借地,發展時需顧及原居民利益,加上部分土地業權分布零散,令政府難以完整規劃發展。為了善用新界土地,政府一直有按《收地條例》收回新界的私人土地作公共用途,例如興建社區設施和發展公共房屋、新發展區。

但本港住屋問題迫在眉睫,單憑政府自行開發土地建屋並不足夠。據政府估計,私人發展商擁有不少於1,000公頃的新界農地。[2]為增加住宅供應,近年政府推動多種發展模式,吸引發展商地盡其用。

原址換地、公私合營 釋放私人土地潛力

第一種模式是容許土地業權人原址換地自行發展。政府在新界東北建設古洞北和粉嶺北兩個新發展區時,所採用的「加強版傳統新市鎮發展模式」,便容許發展商有條件地修訂契約,包括原址換地,目的是確保私人發展符合政府主導的規劃意向和發展時間表,從而加快房屋供應。[3]

於該模式下,政府會收回及清理所有規劃作供發展用途的私人土地,並在市場出售。而在政府收地之前,已規劃作私人發展的土地的業權人,在符合特定準則和條件的情況下,可向政府申請原址換地,自行發展私人住宅。首階段發展的申請程序已於2017年完成,有兩宗申請獲批,餘下階段發展範圍內的換地申請,截至今年4月共有13宗。[4]

第二種模式為公私營合作。在香港,以此模式發展土地並非新事物。早在1970年代中期,私人發展商已獲邀投標參與發展沙田新市鎮,當中七成土地用作興建公營房屋及基建,另外三成則作私人發展,建成沙田第一城,提供過萬個私人住宅單位。[5]

為了更早釋放不在政府發展規劃的私人土地,2018年的《施政報告》提出「土地共享先導計劃」。[6]參與土地共享計劃的私人土地業權人,須將其所擁有的部分土地,以已平整土地形式交予政府,作公營房屋或「港人首次置業」(首置)發展,以換取政府提升基建,增加該幅申請用地的發展密度,望能在短中期內提供相當數量的公營和私營房屋。[7]至今政府共接獲三宗申請,涉地兩幅位於大埔,一幅位於元朗。[8]

政府以多渠道推動新界私人土地發展,從而增加房屋供應,值得肯定,惟坊間不少人對公私營合作始終抱有懷疑,擔心政府官員藉公權力向發展商輸送利益,謀取私利。這些想法,或多或少會削弱市民對新界發展的支持。

雖然特首林鄭月娥11月初接受傳媒訪問時,形容香港進入官商合作建設的新時代,「而不是每次都用地產霸權,或者官商勾結去抹黑。」[9],但要釋除市民疑慮,不能光靠官員解說,還需憑藉政策上做到公平公開、符合公眾利益。智經就善用新界土地資源進行深入研究時,發現有三個關鍵點可提升市民信心。

關鍵一:換地補價計算方法、過程需透明

發展商若申請原址換地,而在政府規劃下新批出土地的用途已然改變,或面積增加,發展商必須按十足市值補地價。[10]雖然地政總署會在地契修訂交易完成後,將個案的相關資料,包括補地價金額,上載到其官網供公眾人士查閱[11],惟土地補價評估機制本身不甚透明,政府亦以合約精神為由,對土地補價的計算方法和雙方磋商過程等詳細資訊,一向奉行保密原則,不會對外披露,令公眾難以全面監察有關土地交易,是否涉及任何利益問題。[12]

在恆常補地價機制以外,政府今年3月推出專為重建工廈而設的「標準金額」補地價先導計劃,為工廈修契涉及的三項土地用途,釐訂每平方米地價的標準金額。[13]有見市場和業界對「標準金額」反應正面,今年的《施政報告》宣布將之擴展至新發展區「加強版傳統新市鎮發展模式」下的原址換地申請。[14]

「標準金額」計劃為補地價提供確定性,的確有助省回政府和業權人談判的時間。然而,它在透明度上仍有所不足,根據發展局遞交予立法會的文件,當局僅列出釐訂標準金額的一籃子市場因素的例子,包括政府賣地及私人土地成交的結果、契約修訂個案的地價,以及各類已落成發展項目售價的相對情況。[15]有立法會議員曾向發展局提問其釐訂方程式,惟當局未有清晰交代。[16]

建議一:建立契約修訂及換地資料庫

土地補價是政府重要收入來源,市民期望知悉相關資訊,合情合理。為釋除公眾疑慮,政府可考慮建立契約修訂及換地資料庫,適度公開有關契約修訂、換地申請的個案詳情,以及土地補價的成交資料,涵蓋補地價金額(包括標準金額)的計算方法,以及雙方磋商過程,包括成交金額、出價紀錄、上訴次數及理據等,旨在提升相關機制的透明度,讓市民加深了解其運作。[17]

資料庫若能列載補價計算方法的參數,輔以案例說明計算方法,並如實及適時地披露每宗個案的申請日期、上訴次數和理據等資料,將使契約修訂與土地補價程序有跡可尋,方便公眾理解並監察土地交易詳情,以及評估補價所需時間,減少市民對「低估補價」的質疑,從而提升對補價機制和政府的信心。當然,為免損害各方的合法權益,政府不可能公開全部資訊。故此,涉及未完成補價或磋商的信息及機密資料,理應獲豁免公開。[18]

配合資料庫的運作,當局應訂立一套完整的資料披露原則,確立方便性、及時性、準確性、真實性、完整性、公平性和合法性共七大原則,以確保有關資料易於取用,及時發表並完備無遺。資料庫可交由地政總署負責統整,包括收集、整理和發布資料,按七大披露原則管理,並與地政總署現行備存土地交易紀錄的網站合併,經由互聯網統一發布。[19]

 

 

關鍵二:公眾憂利益輸送 公私營合作採「陽光策略」

公私合營模式備受社會關注,智經2018年訪問公眾對發展香港房屋土地的意見,發現有41.5%受訪市民同意,公私營合作會造成政府向地產商輸送利益。[20]政府推出的土地共享先導計劃,亦惹來部分關注團體批評,指政府為共享項目提供基建配套,是「明益發展商」。[21]

為配合北都或其他新界發展大型規劃,政府或會再推出更多的公私營合作計劃。為爭取市民信任,政府需要建立良好的公私合營機制,供日後依循,並按公平、公開原則,在項目設計、執行和監察等各階段,採取「陽光策略」,釋除公眾疑慮。[22]

建議二:設專責機構 受政府內部和公眾監察

為了增加透明度,智經早年建議當局設立專責機構,負責公私營合作房屋發展的統籌、研究、跨部門協調及監察工作。[23]後來發展局為推進土地共享計劃而成立的土地共享辦事處,正好與智經的建議互相呼應。該辦事處負責監督土地共享計劃項目的發展過程,包括處理申請、統籌政府就申請提出的意見和建議;當局又成立了一個全數由非官方成員組成的顧問小組,就土地共享計劃的申請及運作提供獨立意見。[24]

為了方便公眾監察,智經認為土地共享辦事處和其轄下公私營合作發展房屋項目的運作,亦應受審計署獨立審查,以提升其服務表現和問責性,同時令公私合營項目更透明。若當局檢討後肯定公私營合作模式行之有效,長遠更可立法成立「公私合營管理局」,以法定組織形式推行有關項目,增加透明度和市民信心。[25]

關鍵三:公私合營以公共用途為先

根據最新數字,公屋一般申請者平均輪候時間已達到5.9年,創22年新高[26],加上近年居屋銷售多次出現超額認購[27],可見市民對公營及資助房屋需求龐大。[28]因此,公私營合作發展的房屋項目,有需要增加在公營或資助房屋上的貢獻。

在土地共享計劃中,政府便以促成基建提升和放寬土地的發展密度作為誘因,要求每項申請,必須提供不少於五萬平方米的新增住用總樓面面積,以及最少1,000個額外房屋單位,而在新增住用總樓面面積中,亦須有不少於七成撥作政府屬意的公營房屋或「首置」發展。[29]

建議三:公私營房屋比例不應低於六四比

為進一步提升公眾對公私營合作項目的信心,政府推動北都發展時,應沿用以公共用途為先的原則,在公私營合作發展的計劃中,預留較大面積的土地,興建更多可負擔的資助房屋單位和公共設施,包括提供一定比例的「首置」單位、交通基建、社區設施等,建設理想的安居環境。公私營房屋比例不應低於六四比,回應市民居住需要的同時,亦顧及多元社區組合的重要性。實際比例則視乎具體地盤及周邊環境而定,優先滿足有迫切住屋需要的市民,並且部分資助房屋需鄰近鐵路或公共運輸設施。[30]

新界有大片私人土地具作大規模發展的潛力,政府推出多項計劃,促進土地業權人原址換地自行發展和公私營合作發展房屋,有助釋放有關土地的潛力。惟公眾對官商利益輸送的疑慮,必須正視。當局可透過建立契約修訂及換地資料庫,公開換地補價交易詳情;設立專責小組統籌和監察公私營合作房屋發展項目;以及確立公私合營發展項目以公共用途為先,增強市民信心,令新界私人地開發工作更為順利,加快滿足市民的住屋需求。

 

 

1 註:即業權人以現時持有的土地換取一幅新用地,而交出的私人土地與政府新批出的土地有部分重疊。資料來源:《加快造地建屋 善用新界土地 完善規劃及地政政策》,智經研究中心,2018年9月,第65頁。
2 《行政長官2018年施政報告》,2018年10月10日,第68段。
3 「加強版的傳統新市鎮發展模式換地申請」。取自古洞北粉嶺北新發展區網站:https://www.ktnfln-ndas.gov.hk/tc/5-1-landexchange.php,最後更新日期2021年10月20日。
4 「換地申請及準則」。取自古洞北粉嶺北新發展區網站:https://www.ktnfln-ndas.gov.hk/tc/5-1-1-landexchange.php,最後更新日期2021年10月20日;「立法會四題:新發展區的規劃及發展」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/202104/21/P2021042100473.htm,最後更新日期2021年4月21日。
5 《加快造地建屋 善用新界土地 完善規劃及地政政策》,智經研究中心,2018年9月,第114頁。
6 同2。
7 「土地共享先導計劃及申請指引」,發展局土地共享辦事處,2020年6月,第1頁。
8 「土地共享先導計劃再接獲兩宗申請」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/202108/06/P2021080600633.htm,最後更新日期2021年8月6日。
9 〈林鄭:舊區重建 較快增私樓供應 港府扮演「促進者」 冀遏樓價升勢〉,《香港經濟日報》,2021年11月8日,A01頁。
10 同5,第65頁。
11 「接納作進一步處理的換地申請摘要」。取自地政總署網站:https://www.landsd.gov.hk/tc/land-acq-clearance/new-development-area/fanling-north-kwu-tung-north-NDAs/summary-application-accepted-further-processing.html,最後更新日期2020年9月8日。
12 同5,第109頁。
13 「工廈重建『標準金額』補地價先導計劃三月中推出」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/202103/04/P2021030400561.htm,最後更新日期2021年3月4日。
14 《行政長官2021年施政報告》,2021年10月6日,第93段。
15 「以標準金額徵收工業大廈重建的契約修訂補地」,發展局,DEVB(PL-CR) 2-10/244號文件,2021年3月4日。
16 「審核2021-22年度開支預算管制人員對財務委員會委員初步書面問題的答覆」,立法會財務委員會,2021年4月,答覆編號DEVB(PL)187,第469頁。
17 同5,第109至111頁。
18 同5,第111頁。
19 同5,第110至111頁。
20 《市民對發展香港房屋土地及以公私營合作發展房屋意見調查》,智經研究中心,2018年4月,第31頁。
21 〈土地共享再多1發展商申請 發展局:與數個項目倡議人前期交流〉,《明報》,2021年10月1日,A07頁。
22 同5,第119頁。
23 同5,第120頁。
24 同7,第3頁。
25 同5,第121至122頁。
26 「公屋輪候時間22年新高 一般家庭平均等5.9年」。取自明報新聞網網站:https://news.mingpao.com/ ins/港聞/article/20211111/s00001/1636605488068/公屋輪候時間22年新高-一般家庭平均等5-9年,最後更新日期2021年11月11日。
27 「新居屋收23.6萬份申請 超額認購近33倍」。取自東網網站:https://hk.on.cc/hk/bkn/cnt/news/20201008/bkn-20201008181357013-1008_00822_001.html,最後更新日期2020年10月8日。
28 同5,第126頁。
29 同7,第1及2頁。
30 同5,第125至127頁。