租用他鄉的土地


與內地經貿合作 | 2014-05-28 《經濟日報》 下一篇 上一篇

澳門月前向中央申請在橫琴租地十平方公里,面積相當於八個香港迪士尼樂園,協助澳門企業落戶營商。[1]有本港學者認為香港缺乏土地資源,澳門借地發展的方案值得借鏡。[2]

在《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》(CEPA)和《粵港合作框架協議》下,香港與內地在專業服務、旅遊、物流、文化創意、科技創新等領域,合作已有一段時間,於內地租地的構思,也不時被提出。早前亦有報道指,香港政府有意在廣州南沙租地100平方公里,籌建採用香港稅制和法律的「香港園」,以容納公屋、安老中心、學校等設施。但官方隨後澄清,指方案並不可行。[3]

越界租地涉及法制安排,又需考慮成本與回報是否相稱,付諸實行並不容易。然而這概念亦非天馬行空,從清末民初國土被強行租借,到近年「引入外來勢力」互惠互利,甚至倒過來租借別國土地配合發展,例子俯拾皆是,可茲參考。

澳門大學新校區:橫琴地 澳門法

澳門於橫琴租地,同樣有例可援。澳門大學去年11月開放位與澳門一河之隔的珠海橫琴校區,即屬先例。新校區由澳門大學向珠海市政府租借,佔地一平方公里,面積較原本氹仔校區大20倍。新校區租期由2009年至到2049年底,合共40年,租金為12億澳門元。其中的最大特色,是按照澳門法律管轄,亦指會盡力保衛言論自由和學術自由。[4]

新校區從申請到啟用歷經五載。早在2007年,澳大已向澳門政府提出數個撥地建校方案,但基於各種原因無法實行。在次年澳門大學大學議庭及校董會聯席會議上,橫琴島建校方案被首次提出,並於同年上交當局。到2009年,澳門政府向國務院提交《建造澳大橫琴校園的初步設想及概念性規劃草案》報告,橫琴校區的方案,亦於同年6月獲全國人大常委會通過。[5]

在澳大新校區前,澳門亦曾計劃在珠海、中山、江門租地興建智障人士院舍,卻受到當地法律規限未能成事。因為據國家國土資源部規定,在內地登記土地使用權,申請者必須是內地法人、民間團體或公司,但不包括政府。[6]

澳門企業 橫琴土壤 促產業多元

有別於澳大新校區,澳門政府今次提出的租地方案,將根據橫琴的司法行政系統管理,澳門並無司法管轄權,因此毋須經人大常委以法律形式通過。

雖然目前中央政府尚未回覆澳門的申請,租賃年期和租金亦未討論,但藉橫琴土地促進澳門經濟,早已有迹可尋。根據2009年國務院通過的《橫琴總體發展規劃》,橫琴的發展規模和空間定位,主要是彌補港澳土地資源不足和勞動力短缺,並逐步將澳門的單一經濟結構,發展成以高端服務業為主的現代產業。期望到2020年,第三產業的增加值可佔整體生產總值逾四分之三。[7]

至2011年,粵澳雙方簽署《粵澳合作框架協議》,位於橫琴的粵澳產業園區、粵澳中醫藥科技園、澳門投資公司等相繼啟動。但一億元人民幣的入園門檻,對於以中小企為主的澳門業界來說,不易跨過,最終80多個申請項目,亦不到一半獲批。加上五平方公里的產業園區,略顯細小。這些都促使澳門政府另闢蹊徑,不想每個項目都要以「粵澳合作」的名義推出。[8] 澳門政府今次的租地申請,正好體現這種政策方向。

不過,到內地租地是否真的能夠促進澳門產業多元,仍有待觀望。因為在澳門政府向珠海租地協助中小企落戶的同時,澳門路氹城等區,正有多個賭場興建和擴建規劃。租地之舉,更似是為無法於澳門立足的產業另覓安身之所。理想與現實之間,似乎仍有一段距離。

國與國的合作

像橫琴和澳門這種一方出地、一方出資的越界合作,不止存在於一國境內。中國的蘇州工業園區,由中國與新加坡政府共同建設,即屬國與國的合作案例。

該工業園區於1994年創立,佔地8,000公頃,立法、司法權歸中國所管,經濟和行政管理則採用新加坡模式。雖然建立初期虧蝕嚴重,令時任新加坡總理的李光耀被指做了蝕本買賣。[9]不過進入2000年代,園區發展基本平穩,在利用外資方面更位居全國開發區首位,去年進出口總額超過800億美元。[10]

類近的合作關係,亦見於關係時有緊張的南北兩韓。位處兩韓邊境的開城工業區,於2007年投入運作,由南韓提供資金及技術,北韓供應土地和勞動力。[11]工業區離南韓首府首爾僅約一小時車程,參與投資的企業,又可獲稅務減免,加上北韓工資只及南韓的十分之一,與中國內地相比,亦只需其一半,因此吸引不少南韓中小企進駐。

共拼經濟 或是同床異夢?

國與國合作,可以互通有無,但政治風險也甚為明顯。由於兩韓關係動蕩,北韓政府曾多次單方面宣布關閉開城工業區,去年4月那次更為期半年。擱置爭議,共同開發,終究知易行難。

即使雙方表面相安無事,但撥出土地的一方,說到底也是「引入外國勢力」,難免要設下警戒線。俄羅斯遠東聯邦管區的開發過程,就是很好的例子。該處面積相當於三分之二個美國,幅員遼闊,土地肥沃,卻無人耕種。[12]

有見及此,當地政府容許別國政府或個人前往租地投資,結果吸引大批中國企業前往開墾,十數年間租用了超過60萬公頃土地。最大的投資者之一、私營企業黑龍江東寧華信工貿集團,便於2004年簽訂了為期49年開發4萬公頃土地的合約。[13]但為免過分依賴中國投資,俄羅斯於2012年宣布會致力吸引越南、新加坡、日本等多個APEC成員國,開發這片遠東土地。[14]

中國「走出去」租用別國土地,並不罕見,惹來猜疑亦非首次。為應付糧食需求,中國於2011年向塔吉克斯坦租用2,000公頃土地,予本國農民種植水稻。[15]但在2010年向另一中亞國家哈薩克斯坦表示有意買地時,卻招致當地人抗議。

「走出去」 不回來

在香港,以個人或團體名義向他國覓地進行商業活動,同樣不乏例子。據傳媒報道,由於內地工資上漲、招聘困難及人民幣的升值,不少早年北上的香港製衣企業已將業務遷往柬埔寨、越南及孟加拉國等東南亞地區,近期更赴緬甸覓地建廠。

此次建廠計劃,共有12間香港製衣企業參與,選址緬甸仰光郊外的工業區,希望以每英畝30萬美元,跟當地政府及有份參與開發的日本政府,簽訂為期50年的租地合約。[16]

企業到世界各地尋覓廉價土地和勞動力,已是全球化經濟的基本操作,但與促進投資者所屬國家的經濟發展,幾乎毫無關係,反而會被指造成本國職位流失。投資者所屬國的政府,沒有太多插手的理由。

禁區解封 融合珠三角

跨境造城推動本土經濟,成功不易。發展邊境一帶的禁區,又是否可行?政府規劃署於2003年的一份工作文件指出,本港邊境禁區範圍內的地形崎嶇、缺乏基建,而且其他地區尚有土地應付未來房屋或辦公室/商業用地需求,因此沒有即時發展潛力。[17]

然而粵港兩地交流日益頻繁,2008年,政府建議將北區及元朗東北約2,800公頃的邊境禁區逐漸減少至400公頃,釋放土地予商貿、保育或旅遊發展。當中備受關注的落馬洲河套地區規劃,由港深政府共同研究,研究報告於2013年7月發表,建議以高等教育為該區的發展重心,輔以科技研發和文化創意產業用途。[18]河套地區原本位於深圳管轄區,回歸後撥歸香港管理。

智經亦在2011年建議將邊境部分禁區與前海及河套地區一併開發,讓粵港、深港共同打造「港深邊境自由貿易園區」,並採用港深共同管理的新模式,揉合香港的法律制度及內地人流貨流的管理體制。這樣既能享受香港的體制優勢和國際優勢,又能享受到內地的資源優勢、人才優勢和市場優勢。[19]

不過,交通是首要解決的問題。智經在2008年《珠三角都會》研究中提出構建一小時生活圈,包括港、澳及珠三角九個城市在內的珠三角都會區,將形成以軌道交通爲核心的綜合交通網絡;2030年主要城市軌道交通與城際軌道無縫對接,所有縣級以上城鎮實現一小時生活圈。[20]目前,由距離香港38海里的南沙乘坐高速客船至香港機場,只需50分鐘。至於港珠澳大橋和廣深港高鐡通車後,交通基建是否足以支持區內融合,則有待觀察。

從各個例子可見,越界覓地縱然挑戰重重,但只要土地規劃及定位符合雙方利益,探討的空間其實很大。問題在於這些利益關係,日後會否輕易變質,令早年的跨界開荒牛措手不及。

 

 

1 「行政長官稱特區政府希望增加土地儲備」,澳門新聞局,2014年4月22日。
2  Ng Kang-chung, “Macau's request for more space inspires similar dreams in Hong Kong,” South China Morning Post, April 24, 2014, http://www.scmp.com/news/china/article/1495428/macaus-request-more-space-inspires-similar-dreams-hong-kong.
3 「港府否認南沙租地建香港園」,《星島日報》,2014年3月18日。
4 「橫琴校園有利澳大長遠發展」,澳門新聞局,2009年4月16日。
5 「澳門大學在橫琴島建新校區 依照澳門特區法律實施管轄」,澳門新聞局,2009年6月27日。
6 「澳門欲租橫琴十方公里」,《澳門晚報》,2014年4月24日。
7 《國務院關於橫琴總體發展規劃的批復》,中華人民共和國國務院,2009年8月14日。
8  同6。
9 「從軟體轉移到經驗共用 中國的三個『新加坡』」,《蘋果日報》,2014年3月17日。
10 蘇州工業園區園區簡介,http://www.sipac.gov.cn/zjyq/yqgk/201402/t20140221_256856.htm
11 Chang Woon Nam, “Kaesong Industrial Complex: The Second Free Economic and Trade Area in North Korea,” Internationales Asienforum, Vol. 43 (2012), No. 3–4, pp. 351–371.
12「中國租地種稻 俄羅斯又喜又憂」,《東方日報》(馬來西亞),2013年12月24日。
13 David Stanway, “Insight: For Chinese farmers, a rare welcome in Russia’s Far East,” Reuters, Dec 22 2013, http://www.reuters.com/article/2013/12/22/us-china-russia-agriculture-insight-idUSBRE9BL00X20131222.
14 “Russia offers to lease land in the Far East to APEC countries,” Russia & India Report, Jan 30 2012, http://in.rbth.com/articles/2012/01/30/russia_offers_to_lease_land_in_the_far_east_to_apec_countries_14657.html.
15「中國租塔國2000公顷土地種地 多數人稱是對塔有利舉動」,環球時報環球網,2011年1月20日,http://world.huanqiu.com/roll/2011-01/1444142.html
16「香港製衣企業組團赴緬甸建廠」,FT中文網,2014年3月12日。
17《第三十二號工作文件 邊境禁區的發展潛力》,規劃署,2003年11月。
18《落馬洲河套地區發展規劃及工程研究》,規劃署,土木工程拓展署,2013年7月。
19《「十二.五」期間廣東經濟結構轉型與香港的機遇》,智經研究中心,2011年8月30日。
20《加速粵港經濟整合打造世界級珠三角都會區》,智經研究中心,2008年10月。