時事分析 | 社會流動及福祉 | 2014-06-09 | 《星島日報》

藉審計報告論社企發展



立法會帳目委員會5月初就審計署報告書的「推動社會企業的發展」部分進行公開聆訊,再次引起坊間對本港社企發展的關注。

該份審計報告於4月初發表,其中一部分是透過檢視創業展才能計劃(下稱「創展」)及伙伴倡自強社區協作計劃(下稱「伙伴計劃」),探討政府推動社企發展的成效。[1]

怎樣才算有成效,不同人有不同關注。在帳委會的公開聆訊中,有議員從社企能否維持營運並取得盈利作為評價標準,認為獲資助的社企有一至兩成倒閉、36%至49%虧損,顯示項目管理成效不彰。[2]

宜拓融資渠道 減少依賴政府資助

上述數據是否足以論證社企管理不善,見仁見智。畢竟別說社企,就算是一般的新創企業,「存活率」也不高。有統計顯示,創業後三年內倒閉的公司,高達44%,一年內結業的,亦達四分之一。[3]獲創展資助的社企只有一兩成結業,表現其實不差。

不 過,假若社企一再獲得政府資助,而又長期虧損,那便值得關注。因為社企的本質,除了要達致某些既定的社會目的外,還包括維持財政的可持續性。如果一間社企 要靠政府不斷資助才能繼續運作,其實已偏離社企的創辦原意。有報道指,某團體於2007年獲「伙伴計劃」撥款241萬元經營社企,可惜生意淡薄,收入連續 兩年下跌六成。但資助期結束後,同一團體於同一地點經營其他業務,仍然獲資助95萬元,唯業務始終未有起息,在2011/12年的帳目仍見虧蝕。[4]

自給自足向來是社企的主要挑戰,智經去年發表的《社企發展新思維》研究報告也有提及。該研究報告同時指出,要達致自負盈虧的商業運作,社企不應依賴政府或所屬團體,而該探索其他融資渠道、提升營運策略及改善員工的技能,並增強公眾對社企的認識與消費信心。[5] 當然,這些改革不能單靠政府,更非完善一兩個社企資助項目就能做到。

創展再三增加撥款 資助期兩度延長

然而,即使只聚焦備受審計報告批評的創展和伙伴計劃,也有值得反思之處。例如這兩個分別由社會福利署(下稱「社署」)和民政事務總署(下稱「民政總署」)管理的項目,雖有一定成效,卻有目標過於遠大,或是部分目標群組未能受惠之嫌。

以創展為例,原意是透過協助非政府機構營辦社企,為殘疾人士創造就業和提供培訓。按原先目標,獲資助社企的殘疾人士僱員比例為60%。[6]但即使政府多次增撥款項並延長資助期,所創造的殘疾人士職位始終未能達標。當局更於計劃推出五年後將殘疾僱員比例下調至50%。

創 展於2001年6月獲立法會財務委員會通過5,000萬元撥款,以資助成功申請的機構支付初期經費,如購買器材、裝修工程費用,以及創業所需的營運資金, 單筆資助上限為200萬元。到2011年10月,項目再獲400萬額外撥款。而在《2011-12施政報告》,時任特首曾蔭權又宣布為計劃注資一億元。[7]成立十年左右,公帑前後為創展注資1.54億元。

撥款逾億,但項目並不缺錢,甚至乎有點「水浸」。截至2006/07財政年度,計劃共批出2,172萬元予42個項目,不及公帑注資的一半。到2013年9月,亦不過批出6,177萬元,佔撥款總額四成。[8]

資助期一再延長,是另一個需要關注的問題。創展推出五年後,即2006年,社署將資助期由一年延長至兩年。到2012年,政府再以加強業務的持續發展為由,將資助期進一步延長至三年。

殘疾僱員比例目標下降 平均成本上升

撥款增加逾倍,資助年期由一變三,是否因為項目成效超卓?單以項目創造的殘疾人士職位數目衡量,答案是否定的。在2002/03年度,每個創展項目預計可為11.4名殘疾人士提供就業機會,但到2012/13年度,目標已下調至5.8個。[9]在2013/ 14年度的上半年,該數字回升至6.4,但仍低於創展推出至今的平均數7.7。[10]

早年期望過高,及後修正,乃務實之舉,問題是經修訂的目標,似乎仍是過高。截至2013年9月,尚在營運的創展項目合共聘用了385名殘疾人士,仍較原訂目標(427名)少9.8%。而這385人當中,更有多達70%為兼職員工。[11]

受惠人數低於預期,且多為兼職,而創造一個殘疾人士職位的所需的資助,多年來卻大幅增加,由2002/03年度的5.4萬元升至2012/13財政年度的24.1萬元,增幅達3.4倍。[12]成本上升原因甚多,未必代表撥款缺乏效益。但政府和相關團體當初對項目的期望是否過殷,值得深思。

助殘疾人士尊嚴過活 不宜追逐就業數據

上述分析,並非要全盤否定創展的貢獻,只想指出各界對類似項目的功能,該有實際期望,從而釐訂投入多少資源,以至衡量成敗的指標。根據豐盛社企學會的研究,每一元的創展撥款最終會為僱員帶來2.6元的薪金[13],可見計劃有一定成效。但我們同時要明白,受惠於這些項目的殘疾人士,不會很多,更不要預期創展能夠紓緩殘疾人士的就業問題。

事實上,創展推出後香港的殘疾人士勞動參與率不升反跌。統計處曾分別於2001年和2008年公布關於殘疾人士的全港性統計調查,數字顯示,2000年26萬名15歲及以上殘疾人士中,有22.9%從事經濟活動[14],但這一比例在2007年降至13.2%。[15]

非 從事經濟活動的殘疾人士比例上升(由77.1%增至86.8%),可以由多項因素帶動,例如退休人士增多。2000年時退休人士佔所有15歲及以上殘疾人 士的50.5%,2007年升至63.7%。但與 2007 年整體人口勞動參與率 61.2%比較,殘疾人士的比例(13.2%)明顯偏低。其失業率(10%,2007年)也是整體人口失業率(4%)的 2.5 倍。[16]

由此可見,創展雖有其社會功能,但以現行的運作模式追逐就業數據,或者只會緣木求魚。要根本改善殘疾人士的就業狀況,我們需要的是其他方案。

地區扶貧?

以就業數據審視伙伴計劃,結果可能較為理想。伙伴計劃下的社企,83%的僱員屬於目標組別。不過伙伴計劃也面對開設職位不足的質疑。就營運中的99個項目而言,實際開設的全職職位較目標少39%,兼職職位則少22%。[17]

伙伴計劃由民政總署於2006年推行,目標是向合資格機構提供成立社企的種子基金,推動地區扶貧,特別是協助弱勢社群自力更生。地區扶貧作為目的之一,成效可從資助社企的地區分佈來評核。

至去年11月,105間獲伙伴計劃資助而尚在營運的社企,主要分佈於除北區以外的另外十七區,當中以屯門(14間)、觀塘(12間)、九龍城(11間)和沙田(10間)為最多。[18]

據扶貧委員會去年發表的《2012年香港貧窮情況報告》,香港貧窮率最高的五區依次為深水埗、觀塘、黃大仙、元朗及葵青區。[19]貧窮人口達10萬人的黃大仙區,只有兩間社企獲伙伴計劃資助,元朗區亦只有5間,深水埗及葵青均有7間。

當然,機構選址需視乎其業務性質及租金等因素,不依照貧窮率安排營業地點,可以理解。然而,地區扶貧既為計劃目的,如何加強這些區域的社企發展,是值得伙伴計劃考慮的改革方向。

重複資助

理 想與現實的偏差,是創展和伙伴計劃共同面對的問題。兩項計劃互相重疊,亦遭審計署質疑。據民政總署定義,伙伴計劃協助的弱勢社群包括殘疾人士、少數族裔、 失業人士、婦女及中年人士等。其中的殘疾人士,正好與創展重疊,令人懷疑創展「水浸」,是否因受到伙伴計劃更為可觀的撥款影響。

對比兩項計劃,伙伴計劃的每個核准項目最高可獲300萬元資助,較創展的200萬元多出一半。2006年至2011年間,伙伴計劃每個項目平均撥款102.8萬元[20],亦較創展的78.4萬元[21]「豪爽」。至去年九月,推出七年的伙伴計劃資助總額達1.58億元,佔整體撥款的52.7%[22]。無論是已撥出金額,或佔撥款總額的比重,均高於成立12年的創展。

重 疊的不只是受助對象。據審計署報告,兩項計劃曾重複批出種子基金予同一機構於同一場地開設社企。報告舉例,社署曾向非政府機構A批出創展撥款,於醫管局場 地內售賣康復產品,合約期滿後再批予機構B經營同類業務。到機構B完成合約,場地重新招標,機構A竟透過120萬元的伙伴計劃撥款,以較高投標價再次投得 營辦權。[23]換句話說,社署和民政總署下的兩項計劃,重複資助同一社企在同一場地經營。公帑應否以這種形式支持社企,可堪咀嚼。

「一站式」避免計劃重疊

智經的研究報告曾經指出,現時各界對社企的支援並不集中,社企需要全面、綜合的平台獲取資訊、支援及培訓,「一站式」專責監管及推動社企發展值得嘗試。[24]另外,今年的《施政報告》提出,當局將研究讓市民一站式申請各種公共福利計劃。由此及彼,民間社企項目的「一站式」服務或可避免機構向不同部門重複申請資助,令各支援計劃有效利用。

現時社企並無統一定義,政府部門對於社企資助審批的拿捏,確實不易。過於嚴謹會局限社企發展,過於寬鬆則可能浪費公帑。審計署認為,政府應採用更為精確的定義,賦予社企明確身分。[25]智經的研究報告亦曾建議推行認證計劃,由評估小組的專業人士制定相關準則,保障社企質素,增加公眾認同。[26]有指民政事務局將於短期內發表關於本地社企的調查研究,當中將勾畫本地社企現狀,並闡述經營社企的模式和創新方法。期望相關研究可為上述難題找到出路。

當然,政府只是促進社企發展的其中一道力量,商界、學界,以至發展較成熟的社企的參與,同樣重要。各界亦須擺脫以社會福利或扶貧思維看待社企,這樣才能充分發揮其對社會及經濟的影響,為社會帶來更多效益。

 

 

1  《推動社會企業的發展》,香港審計署,2014年4月4日。
2  「曾德成指社企失敗率低」,《大公報》,2014年5月9日。
3   Entrepreneur Weekly, Small Business Development Center, Bradley University, University of Tennessee Research, Jan 1, 2014, quoted in “Startup Business Failure Rate By Industry,” Statistics Brain, http://www.statisticbrain.com/startup-failure-by-industry/.
4  「政府1.8億資助欠監管 17%社企執笠 水陸墟荒廢 嘥241萬公帑」,《蘋果日報》,2014年5月4日。
5  《社企發展新思維》,智經研究中心,2013年10月。
6  「立法會福利事務委員會妥加照顧殘疾人士的新開支建議(CB(2)1740/00-01(05) 號文件)」,社會福利署,2001年6月11日。
7  「立法會福利事務委員會向「創業展才能」計劃注資(立法會CB(2)455/11-12(01)號文件)」,勞工及福利局社會福利署,2011年12月。
8   同1。
9   同1。
10 同1。
11 同1。
12 同1。
13 Kee Chi Hing, “Social Reture on Investment (SROI) of Enhancing Self-Reliance (ESR) through District Partnership projects,” FSES Newsletter, June 2013.
14《從綜合住戶統計調查搜集所得的社會資料 : 專題報告書 - 第二十八號報告書》,政府統計處,2001年8月21日。
15《從綜合住戶統計調查搜集所得的社會資料 : 專題報告書 - 第四十八號報告書》,政府統計處,2008年12月22日。
16「扶貧委員會特別需要社羣專責小組簡介促進殘疾人士就業的措施」,勞工及福利局,2013年2月6日。
17 同1。
18《伙伴倡自強——社區協作計劃通訊》,第七期,民政事務總署,2013年11月。
19《2012年香港貧窮情況報告》,香港特別行政區政府,2013年9月。
20 同1。
21 同1。
22 同1。
23 同1。
24 同5。
25 同1。
26 同5。