在港難民 何去何從


社會經濟流動 | 2014-07-28 《星島日報》 下一篇 上一篇

活在香港,遠離戰亂,伊斯蘭世界的戰爭、以色列軍隊在加沙造成的人命傷亡,都很遙遠。我們難以想像,地球上仍有大量人口因戰火痛失家園,流落異鄉。然而近月經過連接中環碼頭的行人天橋,你會發現那裏有多名來港尋求庇護的難民安營紮寨,要求當局改善現行的難民政策,並提高資助金額。[1]家不再家,客不是客,就在我們身邊。

全球難民1,670萬 86%獲發展中國家接收

難民是全球性問題。據聯合國難民署最新數字,全球有超過5,000萬人因迫害、戰亂或暴力流離失所,當中1,670萬被確認為難民。[2]尤其是衝突不斷的中東和非洲國家,每天有數以萬計的民眾逃離家園躲避戰火。[3]近年較大規模的難民潮,當數敘利亞。自當地國內衝突爆發以來,已有超過100萬名國民逃至鄰國黎巴嫩,接近當地四分之一人口。[4]

難民署報告顯示,去年發展中國家共接納全球86%的難民,較十年前的70%有所上升。排在前五位,均為發展中國家的巴基斯坦、伊朗、黎巴嫩、約旦、土耳其,一共接受了456萬名難民,當中逃到巴基斯坦和伊朗的難民,幾乎全部來自阿富汗,敘利亞衝突的戰爭難民,則湧向鄰國黎巴嫩、約旦和土耳其。[5]

值得注意的是,2012年收到庇護申請最多的五國,除連續五年名列首位的南非(2012年收到8.2萬宗庇護申請)外,其餘皆為發達國家,依次為美國(7.04萬)、德國(6.45萬)、法國(5.51萬)及瑞典(4.39萬)。過去十年,南非共收到約100萬宗庇護申請,其中一半以上來自鄰國津巴布韋。原因有二,一是這段時期,津巴布韋國內陷入嚴重的政治和經濟危機,迫使當地人離開本國。此外,南非政府曾在2009年推出特赦政策,意圖幫助津巴布韋難民在該國合法定居[6],一度驅使更多津巴布韋人進入。[7]

2,501人在港等候難民身份核實

在香港,截至2013年,共有126名登記難民。對比發達國家如美國、德國、法國共收容68萬難民[8],本港的數目相形見絀。但截至今年二月底,尚待入境事務處(下稱「入境處」)審核難民身分的申請,仍有2,501宗。而過去三年,港府處理有關申請及提供人道援助的支出近12億元。今年整體預算更提升至逾5億元新高。[9]可見難名及等候核實身份者的數目雖少,但這些少數的生活需求,不容小覷。

單看總金額,當局為難民的付出不小,是否足夠則見仁見智。受社會福利署(下稱「社署」)委託,每月向在港的酷刑聲請者(torture claimant)、難民(refugee)和尋求庇護人士(asylum seeker)提供1,500元租金援助及1,200元的食物援助的非政府機構「香港國際社會服務社」(下稱「ISS」),便遭難民組織Vision First批評,所提供的食物價值比合約規定少三成,部分更已變壞。[10]今年4月中,ISS入稟高等法院指責Vision First誹謗,並指合約完結時,該社須將餘款全數歸還社署;在安排食物援助方面,亦符合既定招標及監管機制。[11]

誰是誰非,有待查證。不過一直以來,滯港難民的苦況時有聽聞。由申請至審核,難民身份的確立需時經年,其間尋求庇護者不能從事任何工作。即使難民身份得以確認,若想工作也須先經入境處同意,但鮮有獲批。數月前終審法院便駁回四名難民提出在港工作的上訴。[12]

另外,每月1,500元的住屋津貼,在今日的香港根本難以覓得居所,尋求庇護人士唯有居住於新界鄉郊的寮屋、豬欄改建的劏房。加上醫療、教育支援的不足,「生存以上,生活以下」的日子都是奢求。當然,難民援助是基於人道立場,難與一般市民可享的福利等量齊觀,但政策能否更顧及難民困境,值得探討。

由「第一收容港」至拒絕難民

在探討以上問題之前,我們必須明白,本港現時的難民政策,是拒絕向任何人提供庇護。聯合國於1951年通過《關於難民地位的公約》(下稱《難民公約》),訂明因種族、宗教、社會或政治活動等因素受到迫害的人士,享有向他國尋求庇護的權利。但香港沒有簽署,理由是本地的簽證限制較為開放,容易被人濫用。[13]

不過,若將歷史軸線前移,會發現政策並非一向如此嚴厲。經歷過內地難民潮的上一輩,對此不會陌生。二戰之後,由於內地政局不穩,大批中國難民湧入本港。儘管港英政府一度加強對內地人的出入境控制[14],本地人口仍由1947年的180萬飆升至1958年的300多萬,令當時約四分之一的人口,都是來自內地的難民。[15]

另一次影響較為深遠的難民潮,更是跨越整整四分之一個世紀。1975年越戰結束,北越戰勝了美國支持的南越,南越人為逃避新政權,紛紛逃亡。同年,3,000多名越南船民抵港,為其後25年的難民潮揭開序幕。1979年,英國政府在日內瓦簽署一項關於處理越南難民問題的國際公約,將香港列為「第一收容港」,至1980年,本港接受的難民人數超過10萬。

輿論沸騰之下,當局在1988年實施了「甄別政策」,將「政治難民」定義為「難民」,而因經濟問題進入香港的「船民」,則會以非法入境為由遣返回國,希望能夠控制蜂擁的越南人。[16]回歸之後,「第一收容港」政策取消,直至2000年,滯港逾20萬名越南難民中,14萬人被安置到第三國家,七萬多人被遣返,另外1,400餘人融入本地。其間港府為此花費逾87億港元。[17]

越南船民一役,香港「第一收容港」的角色牽涉外交問題。當時英國作為香港的宗主國,負責對外關係事務,本港制定難民政策的自由度受限。主權更迭後,《基本法》訂明,「對世界各國或各地區的人入境、逗留和離境,香港特別行政區政府可實行出入境管制」。[18]因此1997年之後,港府有更大自主權處理難民問題。由此看來,港府對待難民的態度由包容至逐漸收緊,多少關乎主權國對本港政策的變遷。

申請成功率不足1%

儘管香港沒有義務收容根據《難民公約》申請成為難民的人士,但相關人士提出難民身份申請,仍會獲得處理。1992年,聯合國另一項公約《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》(下稱《酷刑公約》)的適用範圍擴展到香港。依照公約,港府會將無法確立聲請的人士遣送離境,聲請獲確立則會被遣送到不會遭受酷刑危險,而他們又會被接受的地區。[19]

但經入境處審核的成功率一直不高。據Vision First統計,至2013年三月,入境處在過去二十年收到逾1.2萬宗「酷刑聲請」申請,僅2008年和2013年兩宗斯里蘭卡籍人士的聲請獲確立,成功率為0.016%。獲難民署確立的成功率略高,但仍不足1%,即平均每年不到15人獲難民身份,遠低於其他發達地區的20%至40%。[20]

入境處統一審核工作

今年3月,香港開始實施「統一審核機制」,即由入境處一次過審核免遣返聲請(non-refoulement claims)申請。過往,來港尋求庇護者可基於《酷刑公約》向入境處申請「酷刑聲請」,或按《香港人權法案》第三條向難民署提出「不人道待遇」,及按《難民公約》提出「難民迫害」申請。[21]新機制下,難民署的職能逐漸轉變,更多擔任顧問的角色。

對比18年前,入境處和難民署的主要職能剛好轉換。在1996年,由於香港政府沒有簽署1951年聯合國《關於難民地位公約》,且沒有法律框架監管庇護權的授予,難民身份的甄別工作由難民署擔當[22],入境處只需確保申請被拒及不容許逗留人士依法離開香港。[23]至2009年,入境處才同時進行難民身份甄別。[24]如今難民申請交由入境處一併審核,難民署則按其授權為難民提供保護。入境處會將迫害風險獲確立的聲請人轉介至難民署,讓該署考慮確認聲請人為難民,及為其安排移居至第三國家。[25]

新機制備受質疑

統一審核機制的計劃有望加快審批程序,推出前夕卻惹來各方批評。大律師公會在2月中發表聲明,稱保安局此前未向公會諮詢新機制運作細節的法律意見。[26]難民關注團體也指,當局未有設網站或熱線闡釋相關訊息,現有資訊對於聲請人過於艱深晦澀,似乎有意阻止他們申請庇護。[27]至於難民署正在審核的個案,該署只會向入境處提供聲請人的姓名、性別、出生年月、申請日期等基本訊息。[28]轉交之後,聲請人是否需要重新輪候,當局未曾明確答覆。

截至今年2月底,入境處尚待審核的酷刑聲請,加上新機制實施後接手的新增個案,整體突破6,600宗。據報,在港聲請者主要來自南亞及其他國家,大部分屬經濟移民。當局表示,新機制正是為防止經濟移民為延長非法留港而濫用程序。[29]

當局收緊經濟移民的入境管制,合情合理,卻令人不禁好奇,其他地區的「包容」又是出於什麼考慮?

收與不收的政治經濟考慮

在德國,保護難民則被寫進法例條文。當地的基本法(Article 16a of the Basic Law)明確規定,德國要為難民提供庇護。[30]至於加拿大政府,也會為外地及該國的難民提供不同的庇護項目。[31]

至於1975年至今共接納300萬名難民,佔已落腳第三國難民一半的美國[32],其難民政策除基於人道主義原則,也有本國利益考量。有文獻指,美國二戰後的難民政策與冷戰外交密切相關。因為允許來自社會主義國家的難民入美,可提高資本主義制度的吸引力,在國際社會樹立慷慨形象。與之相對,來自親美政權或戰略意義不大的非洲地區難民,只會受到冷待。[33]

持續湧入 總有不勝負荷時

但無可否認,再慷慨的發達國家,如持續有難民湧入,始終會不勝負荷。在北歐國家瑞典,近年就有經濟學家呼籲停止接納難民及移民,認為他們帶來了前所未有的社會及經濟問題。

1970年代,失業率不足1%的瑞典開始接納來自波斯尼亞、伊拉克、索馬里等地的難民。這些難民後來成為瑞典龐大移民人口的一部分,一直未有造成重大困擾。但2000年後,外來人口劇增。在外國出世的瑞典公民,由2000年的11%增至目前的17%,比重為歐洲國家最高,也高於美國的13%。特別在2013年,瑞典政府收到5.4萬個庇護申請,較2012年升24%。[34]

外來人口急增,碰巧在2008年金融危機之後,當地失業率上升至8%。如今瑞典公共開支佔GDP的比重,亦由1993年的67%跌至52%。三者相連,難免有人出現排外情緒,將問題歸咎於新移民。[35]

教育、醫療支援可改善?

香港的難民政策遠較上述地區嚴格,不用太擔心會因為難民過多而出現排外情緒。反而是確認難民身份過程曠日持久,動輒十餘年,申請者其間無法工作。在程序加快前,如何保障有關人等的基本生活,乃至接受教育、醫療的權利,值得討論。

尋求庇護者和難民的子女,即使在香港出生,也不是香港永久居民,更沒有外國的戶籍,基本屬於無國籍人士,無法享受教育的權利。在這方面,當局到2006年立法會的兩次討論中表示,難民子女最終須被遣送離境,若需時頗長,入境處可按個別情況表明不反對讓有關兒童就學,再由前教育統籌局安排就學。

2005年至2006年7月,入境處共轉介32宗難民學童申請。這些兒童除非具充分的人道及值得同情的理由,否則沒有資格申領學生資助。[36]但對於每月只得數千元資助的難民家庭,即使入讀公立學校,交通膳食、課外活動等開支,也可能造成沉重負擔。有報道指,部分難民為讓子女有錢讀書,鋌而走險做黑工。[37]至於醫療服務支出,當局亦無統一方案,同樣是視乎個別需要,考慮豁免有關人士在公立醫院的求診費用。[38]

對於這數千名等候者,應否有更一概性的政策處理,有待討論。可以肯定的是,他們每一個都生活在社會和制度邊緣,需要更多關注。

 

 


1 「難民聯會紮營『佔中』」,《星島日報》,2014年4月13日。
2 “Global Trends 2013 report,” The UN Refugee Agency, June 20, 2014.
3 “UNHCR Statistical Yearbook 2012,” The UN Refugee Agency, Dec 10, 2013.
4 “Million Syria refugees registered in Lebanon – UN,” BBC News, April 3, 2014, http://www.bbc.com/news/world-middle-east-26864485.
5 “同2。
6 “South Africa Attempts to Help Zimbabwe Migrants through New Permit System,” International Refugee Rights Initiative, May 2009.
7 “同3。
8  同2。
9 「『三合一』個案急增 今年開支逾五億 港府三年花12億接濟難民」,《星島日報》,2014年4月27日。
10「難民在香港 慘過做乞兒」,《回聲》,2014年3月29日。
11「難民組織告援助團體誹謗 案件編號:HCA 683/2014」,《東方日報》,2014年4月15日。
12 Te-Ping Chen, “Hong Kong Court Denies Refugees Right to Work,” The Wall Street Journal, February 18, 2014, http://blogs.wsj.com/chinarealtime/2014/02/18/hong-kong-court-denies-refugees-right-to-work/.
13「香港的難民、尋求庇護者及酷刑聲請人的情況」,立法會CB(2)2747/05-06(01)號文件,保安局、衛生福利及事務局、教育統籌局,2006年7月。
14 村井寬志,「中華人民共和國建國前後的難民流入和港英政府」,亞洲研究學會第八屆研討會,2013年3月4日。
15「五十年前的香港國際難民」,《信報財經新聞》,2008年9月8日。
16 王寶玲,「越南難民,何來何往?」,《思》雙月刊第9期(1990年9、10月),香港基督徒學會。
17「世界最後一個越南難民中心關閉標誌歷史新紀元」,香港特區政府新聞公報,2000年7月17日。
18「第一百五十四條」,《基本法》。
19 同13。
20 “Need to know,” Vision First, accessed June 19, 2014, http://visionfirstnow.org/our-members/need_to_know/.
21「實施『統一審核機制』審核免遣返保護聲請」,政府新聞網,2014年2月7日。
22「聯合國難民署香港分署辦事處」,取自聯合國難民署網站:https://www.unhcr.org.hk/unhcr/tc/about_us/HK_Sub_Office.html, 2014年7月22日。
23 同13。
24 同22。
25 同21。
26  “Unified Screening Mechanism for Non-refoulement Claims, Submission of Hong Kong Bar Association,” Hong Kong Bar Association, February 14, 2014.
27  Joanna Chiu, “Refugee-screening system slammed as a confusing ‘shambles’ ,” South China Morning Post, May 21, 2014.
28 “Unified Screening Mechanism,” The UN Refugee Agency, June 5, 2014.
29 「實施『統一審核機制』審核免遣返保護聲請」,政府新聞網,2014年2月7日。
30 “Asylum and refugee policy in Germany,” Federal Ministry of the Interior (Germany), accessed June 20, 2014, http://www.bmi.bund.de/EN/Topics/Migration-Integration/Asylum-Refugee-Protection/Asylum-Refugee-Protection_Germany/asylum-refugee-policy-germany_node.html.
31 “The refugee system in Canada,” Government of Canada, accessed June 17, 2014, http://www.cic.gc.ca/english/refugees/canada.asp.
32 “Refugee Admissions,” US Department of State, accessed June 20, 2014, http://www.state.gov/j/prm/ra/.
33 李曉崗,《美國的難民政策與冷戰外交》,《美國研究》,1999 年1 期,第53-69頁。
34 Ivar Ekman, “Stockholm Syndrome,” Foreign Affairs, May 19, 2014.
35 同34。
36 “Response to the Motion of the LegCo Panel on Security on Asylum Seekers and Torture Claimants,” LC Paper No. CB(2)2994/05-06(01), Security Bureau, Health, Welfare and Food Bureau, Education and Manpower Bureau, Administration Wing, Immigration Department, Social Services Department, September 2006.
37「難民斥政府未支援子女讀書」,《蘋果日報》,2014年2月5日。
38 同13。