時事分析 | 公共行政及法制 | 2014-07-30 | 《經濟日報》

畀條路小店行下,得唔得?



從某些方面看,香港是個令人費解的地方。一方面,不少人會為旺角女人街及油麻地廟街成為本地特色而自豪;另一邊廂,我們又會對一些路邊檔攤及將貨物擺出行人路的店舖感到煩厭。

或許這沒有甚麼奇怪,舊城窄巷從來就是亦正亦邪,教人又愛又恨。政府剛完成的《加強處理店舖阻街公眾諮詢》(下稱「文件」),正好反映了我們恨的一面。

根據文件,當局認為現時缺乏專門對付店舖阻街行為的法律工具,難以作出檢控。即使有成功定罪的個案,但檢控時間過長,罰款偏低,無法有效解決問題。[1]因此文件提出設置定額罰款制度,只要執法者認為有足夠的環境證據,便可向阻街店舖發出罰款通知書。[2]

以定額罰款對治「路霸」,驟看可為飽受阻街之苦的途人及司機出一口氣,然而單憑執法人員的即場判斷入罪,又會令人擔心日後會否出現大量含冤莫白的店主。雖然文件同時指出,區議會可就各自的地區特色,向政府提供執法優次的建議,執法部門亦可因應情況容後執法,甚至容忍。但這樣又會帶出另一個問題:若然某些情況可以容忍,定額罰款會否成為另一條「無法有效解決問題」的法例?

被指各自為政 管理乏力

申訴專員公署在諮詢期間發表的一份主動調查報告,為上述疑問提供了部分答案。該份報告指出,現時食環署、地政總署及屋宇署,可透過《簡易程序治罪條例》、《公眾衞生及市政條例》和《土地條例及建築物條例》,以阻街、非法販賣、佔用公地和僭建等名義,檢控阻街店舖。但因執法失效,各部門各自為政,缺乏承擔,令問題惡化。[3]

該份報告指出,現時食環署偏重於警告店主,甚少檢控。就算檢控,一般也要數個月後才開始聆訊,最終罰款亦往往只約500至700元,缺乏阻嚇力。報告又批評地政總署的執法程序費時失事,例如店舖收到佔用政府土地的通知後,只要暫時移走物品,稍後放回,地政總署便不會檢控,只會另發通知。此外,此外,屋宇署與地政總署的執法標準相異,令雙方有時不能聯合執法[4],也變相減低了現行法例的威力。

雖然報告認同定額罰款制度有助打擊店舖阻街,但重申嚴謹執法的重要性。這正好回應了上面提出的問題。如果店舖阻街是源自執法寛鬆,另設定額罰款機制,其實不能對準問題核心;而如果執法從嚴,當局在現有的法例框架下是否真的無力打擊阻街店舖,也有商榷餘地。

或許我們可以退一步,思考現行執法為何會被指過於寛鬆。舉一個具體例子,在現行制度下,香港有八個地點屬於「酌情容許範圍」。在這些地點,商戶可酌情伸延其營業範圍至舖前及/或舖側的指定範圍。但申訴專員公署的報告指出,部分受惠於這項措施的商戶會得寸進尺,在「酌情容許範圍」以外經營。而食環署對這些行為的檢控數字,只及警告數字的49分之1。寛鬆至此,可能是疏於執法,但至少還有另一個可能,就是執法人員認為大多數個案都是情有可原,「畀條路小店店主行下」。

阻街阻出產業來

政府其實亦注意到「畀條路小店店主行下」的重要性,民政事務局局長及文件均認同特色街道的價值,指出店舖阻街的措施不能「一刀切」。[5]

事實上,旅發局的網頁向外地遊客介紹的香港露天購物地點,如鴨寮街、太原街、春秧街等20處[6],均有一個共通點,就是靠「阻街」阻出來的。其中廟街燈火通明,歌聲此起彼落,直至深宵;食肆桌椅直接置於街上,車輛根本完全不能通過。阻街的「嚴重後果」,在旅發局網頁中,成為向外人宣傳香港的重點。

擁有悠久歷史油麻地果欄,雖然無法產生同等的旅遊價值,但直接養起7,000人[7],再加上周邊的果籃店、水果店,實實在在為本地經濟及低下階層就業作出貢獻。鮮果背後,同樣是一個個「阻街」故事。

果欄最早成形於1913年,當初不止水果,亦從事其他食品交易,到1960至70年代,才演變成專營水果貿易的區域。果欄全盛時期有超過300家營運商,現在仍有約200家繼續營運。[8]水果貿易對物流需求極大,每日凌晨各欄都會將貨櫃、紙箱堆出馬路和行人道,直至早上貨去路空,街道才恢復原狀。

街道生態 自行調節

果欄就近民居及鬧市,自然會造成滋擾,且阻礙交通。[9]為此,商家晝伏夜出,卸貨時間由早期的早上七時至下午六時,改為現在凌晨十二點左右開始運作[10],亦會預留通道予車輛通過。在看似混亂的表象下,果欄顯示了不同的街道使用者就街道使用自行調節的能力。

這帶出我們對街道功能的反思:店舖阻街之所以惹人煩厭,是因為會阻礙其他人使用街道的權利,損害街道讓人和車流動的功能,甚至造成危險。特色街道能寛於規管,部分是以其旅遊效益為前提[11],也有保持居民和商戶原有生活狀態的考慮。但街道的功能,是否還有其他面向呢?美國傳媒工作者珍.雅各(Jane Jacobs)於1961年出版的著作《偉大城市的誕生與衰亡:美國都市街道生活的啟發》,可為我們帶來一些啟示。

街道功能的反思

雅各以美國不同城市的街道生活個案研究,對當時的主流規劃理論發出質問,認為將都市劃分為不同的區域,如住宅、商業區等的規劃方式,無視城市獨有的運作原則及居民日常需要,會令城市失去活力。[12]

她提出,多樣性及混合功能是偉大城市的特徵,人煙綢密的街道,反而有利公共安全的維持。因為路旁小店的老闆要充當街道的守護者,才能為其店舖帶來閒逛的人流。書中描述的一位糖果店老闆,便會替街坊保管兩串鑰匙、照顧小朋友上學過馬路,以至代一名顧客收取郵包。逐漸,街坊以店舖為據點,彼此交流,建立情誼。兒童亦能從社區的照顧下成長,從中獲得公共教育的機會。這些生活文化,老一輩的香港人不會陌生。

雅各的著作發表後,在歐美引起廣泛迴響,影響了不少後來的建築師及規劃師。即使是逾半個世紀後的今天,也不難在香港找到共鳴。城市土地學會於2011年發表報告,批評香港近年興建的大型平台式發展項目,斷絕了居民與附近社區連繫,令他們無法建立社區網絡,也鼓勵不了公共空間的使用。[13]報告認為街道設計需以方便行人為前提,而不是車輛;街道應該富有生機,城市區域的規劃亦應鼓勵混合式使用。[14]以上種種提議,均對應着雅各當年對美國的觀察。

街道屬於市民,要管理得井井有條,暢通無阻,固然困難,但要令人流連忘返,產生互動,形成獨特的魅力及社區網絡,也不容易。廟街、果欄散發的獨特氣質,源於居民和商戶靈活使用,並從中找出與協調共融之道。在「畀條路人行」以外,街道能否延續其讓人交往、互助的角色,在城市建設已經相當發達的香港,是一個值得我們思索的課題。能否再造特色街道,已是後話。

 


1 《加強處理店鋪阻街公眾諮詢》,民政事務總署,2014年3月。
2  同1。
3 《主動調查報告:政府當局對店鋪阻街的規管及執法行動》,申訴專員公署,2014年6月。
4  同3。
5 「廣泛諮詢尋求平衡」,民政事務局局長隨筆,2014年3月23日。
6 「露天市集及主題購物街」,取自旅遊發展局網站:http://www.discoverhongkong.com/tc/shop/where-to-shop/street-markets-and-shopping-streets/index.jsp, 2014年7月24日。
7 「百年果欄 故事說不完 樹仁報告 記下人情味」,《蘋果日報》,2013年7月26日。
8 「油麻地果欄百年滄桑 鬧市中的『古董』」,《成報》,2013年5月13日。
9 「立法會六題:油麻地果欄」,政府新聞公報,2009年6月24日。
10「百年生果貿易市場 油麻地果欄」,《大公報》,2013年12月10日。
11「油尖旺民政事務專員何小萍太平紳士歡迎辭」,取自民政事務總署網站:http://www.had.gov.hk/tc/18_districts/my_map_09.htm, 2014年7月24日。
11 珍.雅各(Jane Jacobs),吳鄭重譯注,《偉大城市的誕生與衰亡:美國都市街道生活的啟發》,聯經,2008年初版三刷。
13「學會批『蛋糕樓』割裂社區」,《明報》,2011年6月2日。
14《創新型可持續發展的十大原則:創建可持續的大型綜合開發項目,營造更加宜居的香港》,城市土地學會,2011年。