時事分析 | 教育及人力資源 | 2013-03-12

參考異地經驗 為吸納人才準備



生育率下降,人均壽命延長,改變了香港的人口結構,也為社會帶來新挑戰。除了日後大量長者的生活安排,勞動力會否因此下降,繼而影響經濟前景和公共財政,同樣需要注視。智經上月底舉行了第二次人口政策小組討論會,召集人劉鳴煒先生及14位智經之友就相關問題作出深入討論。其中一個大家感興趣的話題,是香港能否參考一些海外國家的例子,以助制訂適用於香港的人口政策。本文嘗試從這方面入手,初探香港的可行方向。

大多數已發展經濟體,近年均面對勞動人口減少的挑戰,處理方法卻截然不同。以新加坡、英國和日本為例,新加坡政府一直積極引進各種人才,英國政府則一度以不干預的原則處理,至於日本,雖然早就出現人口高齡化,但移民政策曾經相當封閉。不同的政策取向,出現了不同的代價。因此這些國家都在不斷調整各自的政策,回應社會轉變。

新加坡

新加坡於1990年代初以知識型經濟訂為發展策略,人才政策不分國籍,唯才是用。到90年代未,當地政府分別設立「聯繫新加坡(Contact Singapore)」和「新加坡招攬人才委員會(Singapore Talent Recruitment Committee)」,吸引國外人才,並定出移民計分方法,提出多項永久居民核准計劃。

這種積極吸納外來人才的政策,在過去十多年一直延續。2000年至2011年,新加坡人口增加了115萬,升幅高達32%,外來人口佔總人口的比例,也由18.8%升至26.9%。[1]總人口以至外來人口急遽增加,為新加坡人的生活帶來壓力。本地人埋怨工作機會減少、工資增長減慢、物價上揚、基礎建設無法負荷,令執政的人民行動黨的支持度下挫,並於選舉失利,民間更爆發了近年最大規模的集會,近五千人反對政府計劃吸納新移民。行動黨今年一月底向國會提交的《人口白皮書》指出,隨著人口老齡化、生育率下降,若不提高移民率,獅城人口將會在2050年開始萎縮,每年需有1.5萬至2.5萬個新公民才能減緩人口下跌趨勢,因此建議每年引進三萬個永久居民,將人口提升三成至2030年的690萬。[2]從民間的反應看來,當地人顯然抗拒,新加坡《聯合早報》在《人口白皮書》公布後,進行了100個街頭訪問,其中60人表示無法接受建議,並對交通、住屋和工作競爭提出擔憂。

為回應市民不滿,新加坡政府在上月公布的2013財政預算案,提出以「持續改進生產力而非人力增長」帶動經濟發展,具體措施包括調低外勞僱傭比例上限以及提高外勞稅。新措施對服務業、建造業及海員業等生產力增長疲弱,以及高度依賴外勞的行業影響最為顯著。以服務業為例,外籍勞工的比例將由上限45%下調至2015年中的40%。新措拖又惹來一些商界人士不滿,新加坡澳洲商會會長Graham Lee代表八大外國商會致信政府人力部,指出新加坡在吸收外資的同時減少外勞恐怕會打擊當地經濟。根據新加坡美國商會去年調查,人口老化、出生率低以及逐漸縮緊的外勞政策,已令5%的企業撤離新加坡,15%的企業正考慮轉移去其它地區。[3]

英國

同樣面臨人口老齡化,預計至2050年,英國的長者人口將較2010年上升90%,每四人中便有一個年齡為65歲或以上。[4]英國早年的移民政策,一度奉行不干預原則,至1990年代中才逐漸過渡至以人口增長為目標[5],在1997至2009年間,英國平均每年引入20萬新移民。[6]因為有大量移民,英國的生育率在過去保持高水平。[7]

近年,英政府逐漸收緊其移民政策。英國國家社會研究中心(National Centre for Social Research)去年做過一項調查,十年前有43%的英國民眾認為移民會損害本國經濟,到2012年,有關數字上升至52%,另外有75%人希望減少移民數量。[8]

現屆政府正力爭在2015年將進入英國的移民減至十萬以下,因此大刀闊斧地修改其移民條例,收緊對非歐盟學生及低技術勞工的簽證,並大幅削減技術移民的工種逾三分之一,包括不需高學歷的髮型師、喉管匠和燒焊工人。護士、教師、土木工程師、金融分析家等人士仍可移民到英國,但教育程度必須是大學或同等的學歷。

同時,為限制非法移民,去年又將合法或非法居留14年便可申請永久居留的年限延長至20年。[9] 今年年初,英國又在保加利亞和羅馬尼亞大賣廣告,勸阻兩國公民移民到英國。因為根據歐盟的Freedom of Movement條例,2013年12月31日起,英國將對這兩個東歐國家開放勞工自由流動和社會福利申請。

另一方面,為重振經濟發展,英國政府鼓勵歐盟以外地區的富豪投資移民,新法案提議今年四月起,只要在英國停留半年,就可以申請居留簽證。如果能帶進一千萬英鎊的資金,兩年內即可獲得永久居留權。

最新的移民政策,意味英國政府對外來人口進行了進一步的篩選,保證輸入的大多是高技術及經濟條件較佳的人才。不過亦有意見希望放寬對移民勞工和學生的限制,因為他們正是最有可能刺激英國經濟,同時可以短時間內離開英國的一群。[10]

日本

相對新加坡和英國的先鬆後緊,進入高齡化社會的日本,移民政策一直比較保守,2005年日本的人口,自二戰以來首次出現萎縮,去年人口更減少了21.2萬人。日本學者毛受敏浩(Toshihiro Menju)2012年提出以吸納移民刺激持續不振的經濟。2010年,日本有213萬外來人口,僅佔總人口的2%,在已發展國家中比例偏低。他擔心日本政府的保守移民政策,會令國家錯失經濟復甦的良機,儘管民間期望引入移民的呼聲愈加響亮。[11]

日本移民政策研究所所長阪中英徳(Sakanaka Hidenori)在2005年為持續老齡化的日本,提出了兩個選擇,一是接受人口自然減少,並採取嚴格的移民政策,將人口停留在約八千萬人[12],代價是經濟衰退,高稅社會,以及低水平的社會福利。不過對於人口日益膨脹的國際社會來說,這種「簡約型社會」不會為全球資源緊缺、環境污染等問題帶來壓力。另一個選擇則是開放、透明以及公平的移民政策。他提出在未來五十年吸納兩千萬新移民,解決國內部份行業人手不足、消費市場萎縮以及養老資金等問題。前提是本國公民須就建立這樣的共融社會達成共識,因為無論是就業競爭還是文化摩擦,現在的日本似乎尚未做好準備。[13]

事實上,日本的吸納人才政策近年有放寛迹象,例如因應科技人才短缺參照英國在2002年1月提出的「高技術移民計畫」,凡評分達75點以上的申請人,不管有否已覓得職位,都可到日本最長居留3年。高技術移民在日本工作達4年以上,則可申請永久居留。

總結

社會在吸納人才的同時,也要面對文化衝突、物價上漲、基建一時間無法負荷等問題。

上述三個國家,不論吸納人才的政策的鬆緊,近年都要因應人口結構轉變及產業需求而要向外招攬人才。不過從各地的民間反應看來,社會在吸納人才的同時,也要面對文化衝突、物價上漲、基建一時間無法負荷等問題。若無法處理,不但會令居民的生活質素下降,也可能變相削弱對外地人才的吸引力。香港制訂人口政策時,宜同時考慮這些因素,例如計算住屋、運輸等配套的承受能力,以至本地居民的接受程度,避免勞動力不足的問題尚未解決,又製造了另一些有待解決的問題。

註:感謝以下智經之友參與討論並提出寶貴意見(排名不分先後):吳家雯、麥顯俊、馬維業、李浩然、陳光明、李漢祥、黃家禧、蔡俊發、蘇國堅、黃槿、陳茂釗、劉國良、梁善盈、黃美玲

 

1 Singapore Department of Statistics (2012). Key Demographic Indicators, 1970 -2011.
2 The National Population and Talent Division. (2012). Population White Paper: A Sustainable Population for a Dynamic Singapore, Government of Singapore.
3 FT.com. Singapore labour reforms hit businesses, February 5, 2013.
4 Richard Cracknell (2010). The ageing population, Key Issues for the New Parliament 2010, House of Commons Library Research.
5 The Migration Observatory (2012). Policy Primer: Demographic Objectives in Migration Policy-Making, University of Oxford.
6 Migration Watch UK (2012).
7 Daily Mail UK. British birth rate has soared to one of highest in Europe thanks to increase in migrants, September 17 2012.
8 National Centre for Social Research (2012). The British Social Attitudes Report.
9 非法移民在英國居留14年可申請永久居留的政策自2003年推出以來,9,000名非法移民因此獲得英國公民身份。(來源:Immigration Matters. 14 Year Long Stay Immigration Concession to be closed, July 18 2011)
10 The Economist. Immigration:The Tories’Blamiest Policy, October 20 2012.
11 Toshihiro Menju (2012), Accepting Immigrants: Japan’s Last Opportunity for Economic Revival, Asia Pacific Bulletin, East-West Center.
12 2012年日本人口超過1.2億。(來源:日本統計局)
13 Sakanaka Hidenori (2005), The Future of Japan’s Immigration Policy: a battle diary, The Asia-Pacific Journal: Japan Focus.