全民退休保障莫流於口號


公共財政管理 | 2011-04-13 胡定旭 《星島日報》 下一篇 上一篇

自落實強積金供款後,本地的退休保障制度,一直採取世界銀行提倡的三條支柱模式,即強制供款的強積金計劃、無須供款的綜緩計劃,以及個人自願儲蓄。曾於90年代備受爭議的全民退休保障,因牽涉到近期《財政預算案》的討論,再度成為社會焦點。

從當年因公眾意見分歧而未被採納,可見這政策的複雜性,不少外國經驗亦印證其對社會構成的潛在風險。智經認為,無論香港日後是否設立全民退保,最重要是討論必須以證據為本。究竟全民退保是靈丹妙藥還是糖衣毒藥,在社會掌握充份數據論證的前提下,讓公眾自行判斷。

數據論證社會代價

全民退休保障屬於高福利政策,任何達到法定退休年齡的長者,皆可領取特定金額的每月養老金,這需要社會具豐厚財政來支持。根據前里昂證券經濟師Jim Walker就香港建立全民退保的推算,假設所有65歲以上長者均每月可得4,000元,2024年的政府開支將達810億元,2039年增至1,193億元。若每月養老金為6,000元,則政府開支分別高達2024年的1,215億元及2039年的1,790億元。

值得留意的是,現時政府的長者綜緩及生果金支出約100億元,以每年開支增加10%計算,2024年約380億元的政府支出,只是全民退保開支的47%。即使假設公共開支增幅每年15%,政府支出到2024年高達707億元,仍較全民退保所需少逾100億元,兩者差距絕不算小。

在全民退保的「即收即付」跨代式退休保障下,主要靠年輕或勞動人口交稅,用以支付已退休長者的福利;他們將來退休的養老金,又會向屆時的工作人口抽稅。換言之,建立這制度涉及的數百至逾千億元巨額,很大可能由市民繳交薪俸稅及公司利得稅支付。按Jim Walker數據分析,要應付全民退保龐大的財政負擔,香港的薪俸稅及利得稅,到2024年將增至27%及28.5%,2039年進一步加稅至33.5%及35%。這稅率將遠高於現時薪俸稅最高的20%及利得稅的16.5%,令市民的稅項負擔大增。

有團體針對此問題提出供款方案,建議將現行的強積金供款一分為二,撥作全民退保之用,即現時勞資雙方各5%的強積金供款,日後分拆為2.5%強積金供款及2.5%全民退保供款。從強積金計劃中注資,可避免增加僱主及僱員的額外供款壓力,但僱員在強積金戶口的積存金額將減少一半,投資回報效益亦會因為本金減少而大為縮減,將影響僱員日後在強積金計劃得到的退休保障。

此外,強積金計劃只限於有工作人士需要供款,他們亦是計劃中得到退休保障的唯一受益人;全民退休保障則讓非就業人士也可在晚年領取養老金,達到全民受惠。不過,全民退保並非按用者自付原則,其可行性取決於供款人是否願意將自己的退休積蓄,從個人戶口掏出放到公眾戶口。已參加強積金制度的僱員,可能因有感不公平而對制度產生不滿,影響社會和諧。

倉卒發展 弊多於利

另有政團曾建議成立「高齡人口基金」,由政府一次性撥款500億元為種子基金,加上從外匯基金抽取每年投資收入50%作經常收入,估計滾存20年的累計資產約6,000億。此舉可免卻市民供款及政府加稅的即時需要,但建議始創人亦坦言,這基金雖可作為全民退保的財政來源,卻不足以應對人口老化的社會需要,其作用只能減輕日後加稅及供款負擔。為支付全民養老金長遠所需,納稅人仍無可避免要承擔更多稅項或供款。

全民退休保障的問題癥結,主要在於其開支總額及市民供款額度,直接受控於長者人口增長速度。增長速度越快,全民養老金的總額將越大,每名市民負擔的供款亦會越多,人口老化足以令這制度難以持續推行。據政府統計處推算,香港人口老化速度在2019年前相對緩慢,但之後十年將會加快,由2019年的17%增至2029年的25%。屆時的本地勞動人口供款能否負擔退休人士生活,最終財政重擔會否落在今日的80後及90後身上,此等問題值得社會各界深思。

任何政策一旦落實便難以收回,因此必須在事前作深思熟慮,審慎衡量社會及市民的可承受能力。尤其全民退保影響深遠,關係到下一代以至香港整體的財政穩健,如未能清楚交代政府開支、市民供款、制度可持續性等問題,社會各界將難有具體資料數據作討論基礎。在社會未有共識的情況下,要求政府在《財政預算案》中倉卒作出有關承諾,對香港長遠發展實弊多於利。