時事分析 | 公共行政及法制 | 2013-03-27

為民積穀:未來基金



有報道指,政府正參考海外應對人口老齡化的方法,為香港的長遠公共財政作準備,可能參考的對象包括近年成立了未來基金的澳洲和新西蘭。未來基金的概念已提出多年,美國在1983年亦曾呼籲立法。 [1]基金的資金來自撥款,本金和投資收益備而不用,留作未來分擔老齡社會的公共開支。澳洲和新西蘭在2000年代分別推行的「未來基金」(Future Fund)和「新西蘭退休金基金」(New Zealand Superannuation Fund),沿用了這個概念。本文將探討他們的實踐經驗。

退休保障制度

 澳洲

澳洲的退休保障制度主要由三部分構成:

1. 以稅收支付的「高齡養老金計劃 」(Age Pension)。為通過收入及資產審查者而設,由於門檻寛鬆,有三分之二的退休人士領取,成為經濟合作及發展組織成員國中其中一個覆蓋範圍最廣的公共退休計劃;

2. 由僱主供款的「保證退休金計劃」(Superannuation Guarantee),供款為僱員入息的9%;和

3. 僱員自願供款的「私人退休計劃」(Superannuation Scheme)。

關注到人口老齡化為未來公共財政帶來的潛在壓力,澳洲近年提出了多項措施:

1. 提高領取高齡養老金的年齡要求。在2014年,女性的退休年齡將提高至65歲,與男性看齊。整體的合資格年齡,會分階段提升至2023年的67歲;

2. 「保證退休金計劃」的僱主供款,於2013年7月開始,逐步由9%加至2019至2020年度的12%;

3. 為沒有參與「私人退休計劃」的僱員,轉到一個收費較低的私人退休金產品「我的退休金計劃」供款。該計劃限定受託人的收費類別。

新西蘭

新西蘭的退休保障制度被視為已發展國家所實施最簡單的模式之一。相對於世界銀行所提倡的三支柱模式,新西蘭是「兩條腿走路」,也就是「雙層」退休收入保障體系(two-tier system)。

第一部分是以稅收支付的「新西蘭退休金計劃(New Zealand Superannuation)」,發放予所有符合年齡和居住年期限定的長者,無須供款,免入息審查,也不論是否已經退休。退休金屬於徵稅收入,既可收「事後」入息審查之用,也可免除富裕人士獲取過多福利。為應付人口老齡化,新西蘭近年提出提高退休年齡,由65歲逐步提高至67歲,受影響的65和66歲長者,可在通過經濟審查後獲取過渡性津貼。

另一部分是僱員自願參與的「新西蘭儲戶退休金計劃」,於適齡人士開始新工作時自動登記,供款額最少為薪金的2%,僱員可在上班後第二和第八個星期選擇退出。若僱員參與,政府會提供1000新西蘭元的開戶津貼,僱主也須為選擇參與計劃的僱員供款,金額為僱員薪金的2%。由2013年4月1日開始,僱員的最低供款及僱主的強制性供款,均提高至3%。

未來基金

澳洲

《未來基金法案》2006年通過後,澳洲「未來基金」於同年成立,由政府撥款進行投資,以便未來用作支付公務員的退休金。澳洲政府預計,人口老齡化影響對當地的公共財政將於2020年顯現[2],因此除特殊情況,在2020年前不得動用未來基金。基金的資本主要來自澳洲政府撥款,和出售澳洲電信(Telstra)股權的收入以及一部份Telstra的股權。在2006至08年間,政府向基金先後撥款513億澳元,並向其轉移了時值92億澳元的Telstra股票,之後再沒注資。[3]基金的投資項目包括證券、有形資產、債券及另類資產。政府期望,「未來基金」的資產規模在2020年可達到1,400億美元。[4]

基金由未來基金理事會(The Future Fund Board of Guardians)獨立管理,負責投資決定。成員由七位投資管理和企業管理的專家組成,由聯邦政府國庫部長(Treasurer)及財政與管理部長(Minister of Finance and Deregulation)任命。

至2012年末,未來基金的資產規模達824億澳元。自成立至2011/12年度,基金年均名義回報率為4.7%,扣除年均2.7%的通脹率後,年均實質回報率為2%[5] ,低於政府年均實質增長4.5至5.5%的目標。

可能受金融海嘯影響,未來基金的表現近年頗不穩定,07/08和08/09年度實質回報率均出現負數,分別為-3%和-5.7%,往後兩個年度,則接連大升7.5%和9.2%,2012年又回落至0.9%。[6]

未來基金的投資產品多元,長遠投資目標除7.5%的現金外,包括41%的普通股(equity),16.5%有形資產(tangible assets),17.5%債務(debt),以及17.5%另類投資(alternative asset)。[7]這衍生出一個問題,就是管理費日益飆升。當局去年計算,投資成本將由成立之初的800萬澳元增至2012至13年4.17億,到2015至16年,會進一步升至5.68億。[8]

 新西蘭

政府在2001年趁退休金開支未算高昂,通過了《新西蘭養老金和退休法案》(New Zealand Superannuation and Retirement Income Act 2011),並於2003年設立「新西蘭退休金基金」 (New Zealand Superannuation Fund),為預期會大增的退休金開支準備。該基金從政府獲取撥款進行投資,政府會從2029年開始動用基金資助退休金支出。基金現由 Guardians of New Zealand Superannuation獨立管理,成員由財政部長選出,包括七位有相關經驗背景的專業人士。

2003年基金初始資金為24億新西蘭元[9] ,政府於04/05至08/09的財政年度每年注資約20億新西蘭元。按原訂計劃,新西蘭政府在2027年前,每年均會注資到「新西蘭退休金基金」。[10]但金融海嘯後,政府收回承諾,09/10財政年度的撥款降至2.5億新西蘭元,之後一直沒有投入資金。預計要到2018年,政府恢復收支平衡,才能重新撥款至基金。[11]

截至2013年1月底,基金資產總值達281億新西蘭元,平均回報率為 8.33%。跟澳洲未來基金的情況相近,「新西蘭退休金基金」也曾經歷波動,07/08及08/09年度的回報率分別低見-4.9%和-22.1%,隨後兩個年度則先後為15.5%和25.1%。[12]

給香港的啟示

澳洲和新西蘭的退休保障制度跟香港有相近之處,均有由公帑支付的長者福利,並有類似強積金的安排。但面對人口老齡化,兩國政府皆認為原有制度並不足夠,因此在2000年代相繼成立未來基金。

但要注意,澳洲為支付公務員退休金成立的「未來基金」,其實跟香港於1995年立法成立的「公務員退休金儲備基金」類似。當年香港政府撥款70億元成立基金,以備將來政府未能自一般收入帳目支付公務員退休金時,可動用該筆資金及其投資收益。截至2012年3月31日為止,儲備金的資產全數為在外匯基金的投資,總值244億元。[13]由此推算,自基金成立17年以來,平均每年的投資回報為7.61%。而根據2013至14年財政年度的政府財政預算案,「公務員及司法人員的退休金利益及賠償」的開支預算,在13/14財政年度為246億元。故此,現時儲備基金的結餘,約等於一個財政年度的退休金開支。

由於2000年6月後獲聘的香港公務員已經不再享有長俸,因此之前獲聘的公務員將來退休後,政府每年的公務員退休金開支,預料會停止增長,並逐漸回落。2013年領取退休金的退休公務員及司法人員,預計有112,600人,較2012年增加5.1%。[14]不計算正領取退休金的公職人員,將來尚有12萬名公職人員可以享有退休金。[15]以現值計算,政府未來在公職人員退休金的總開支,預計為6414億元。[16]

根據澳洲和新西蘭的經驗,各地政府成立未來基金前,已就若干年後的公共開支作出評估,再訂出撥款金額和提取年份。香港如要就人口老齡化成立未來基金,相信也會作出同樣安排。參考澳洲和新西蘭的經驗,這種工作殊不容易。

首先,在預算投放資金方面,若要每年注資,則意味某程度的財政緊縮。因為假定稅制不變,每年撥款到未來基金,等於減少當下可動用的公帑。公帑如何重新調配,需要審慎計算。另外,新西蘭的經驗證明,即使政府許下每年注資的承諾,最終也未必可以實現,畢竟經濟環境、稅收等因素,非政府完全所能控制。若如澳洲僅於基金初期投放資金,本金預算無疑較易掌握,不過仍要面對投資回報難以預測的問題。澳洲「未來基金」的實質回報,就跟預期相去甚遠。因此,政府須考慮未來基金是否要訂下確實的撥款及回報指標,若然訂下,則要為一旦未能達標作出適當安排。

基金的管理費同樣不能忽視。香港現行的強積金,經常被埋怨管理費高昂,積金局至今仍在研究解決方案。若香港進行研究未來基金,也需考慮恰當措施處理營運成本的問題。

香港運作「公務員退休金儲備基金」的經驗,雖然可作為討論未來基金的參考。不過儲備基金的設計,僅為應付不時之需,其運作經驗未必適用於長期分擔公共開支的未來基金。

  

1 David M. Cutler, et al. (1990) An Aging Society: Opportunity or Challenge? Brookings Papers on Economic Activity 1 (1990),
2 2002-03 Budget Paper No. 5 (2002). Intergenerational Report – Budget. Commonwealth of Australia
3 Future Fund Annual Report 2011/2012. Future Fund Board of Guardians.
4 SWF Institute website. Future Fund. Retrieved on March 20, 2013
5 Future Fund Board of Guardians(Sept 2012). Future Fund Annual Report 2011/2012.
6 Department of Finance and Deregulation (31 December 2012). Future Fund Balances and Returns, Future Fund Financials and Investment Performance. Australian Government.
7 同5
8 Department of Finance and Deregulation(2012). Budget Treatment of Future Fund Costs in the Australian Government Budget and Financial Documents. Australian Government.
9 http://www.nzsuperfund.co.nz/index.asp?pageID=2145855927
10 International Social Security Association (2009). Government payments to the Superannuation Fund suspended.
11 Guardians of New Zealand Superannuation (2011). Statement of Intent: For the period commencing 1 July 2011 to 30 June 2061. New Zealand Superannuation Fund.
12 New Zealand Superannuation Fund – Annual Report 2012. Page 18.
13《審計署署長報告:公務員退休金儲備基金》,2012年10月26日。
14 二零一三至一四財政年度政府財政預算案。

15 《立法會CB(1)585/12-13號文件》,立法會,2013年2月22日。
16 數字為「法定退休金承擔額現值」。來源:二零一三至一四財政年度政府財政預算案。