時事分析 | 公共行政及法制 | 2013-03-13 | 《經濟日報》

人口老齡化的財政預算



繼特首梁振英在施政報告中預視老年社會的來臨,財政司司長曾俊華在剛發表的財政預算案中,也花了頗多篇幅談及香港的人口老齡化現象,更預期隨著長者人口比例增加,政府的收入增長將會放緩,香港的醫療及社會福利的開支則會急速上升。曾司長的說法絕非危言聳聽,早在上世紀60年代,香港長者人口已不斷增加,只是受惠龐大的工作人口,人口老齡化一直只是「將來」的問題。近年戰後嬰兒開始步入退休年齡,「將來」的問題終於到來,香港社會是時候需要一份為高齡化社會而設的財政預算。

高峰期來臨

人口老齡化早已是全球關注的現象,預計到2050年,全球老年人口會首次超過年輕人口。80歲以上的人口比例,也會由21世紀初約佔全球總人口的10%,升至2050年20%。[1]

在香港,65歲或以上的長者人口,已由1961年佔總人口的2.8%,持續增加至2012年的13.7%。[2]未來十年,人口老齡化的趨勢相信還會加劇,因為第一批戰後嬰兒,近兩、三年才相繼步入退休年齡。根據2012年年中的政府數據,60至64歲,接近退休年齡的人口約有428,600人,佔總人口6%,是自1961年以來最高的數字。另一方面,一直佔香港人口比例最高,於1950年末至1960年初出生的一代,尚有大約十年才陸續踏入退休之年。以此推論,香港長者人口正步入高速增長期,而且高處未算高。據統計,歐盟27國到2060年,老年撫養比率將降至約兩名適齡工作人士支援一名長者[3],在香港,廿年後就達到這個比率。對比全球,香港的公共政策更需及早適應老齡社會。

稅務優惠

智經一直關注香港的人口政策,也曾就應對人口老齡化的公共財政安排提出建議。首先,香港一直缺乏為長者而設的稅務優惠。現行的子女免稅額、供養父母/祖父母免稅額、個人進修開支稅項扣除等稅務優惠,難以惠及仍需繳稅的長者。一些海外研究指出,為長者提供稅務優惠,可以鼓勵長者持續就業,讓他們繼續貢獻社會之餘,亦可增加長者的可動用收入和儲蓄,使他們獲得更佳的生活質素,減少對公共財政和下一代的依賴。

至於具體安排,最簡單是提高長者的薪俸稅及個人入息課稅免稅額。政府亦可為長者增設若干有上限的扣稅項目,例如私人醫療保險供款、長者或其伴侶的住宿照顧開支、長者社區護理開支、牙科護理服務開支,以至個人進修開支。

各項稅務優惠,牽涉到彈性退休的概念。在1970至80年代,西方國家一度推崇提早退休的文化,旨在為年輕一輩騰出晉升空間,並減低工資因勞動力過剩而出現下調壓力。但隨著人口老齡化,這種觀念經已轉變,發達經濟體如美國、日本、新加坡、英國及多個歐洲國家,近年均提倡彈性退休和便利長者減少工時的政策[4],以紓緩勞動人口短缺,並抵消長者可能對公共支出的依賴。香港也不妨為引入彈性退休開展相關研究,並從教育著手,加強公眾對彈性退休的認識。政府也可設立資料庫和資源中心,為年長員工配對工作,並設立培訓中心,給年長員工學習特別工種的技能。

公共服務及銀髮經濟

除鼓勵長者繼續就業,各種公共服務也需配合,例如改革現有的醫療制度,在維持高度政府補貼的醫療服務同時,加強用者與政府共同承擔和用者自付的醫療服務。政府可利用現存的強積金系統,引入「醫療儲蓄戶口」計劃,加強醫療服務使用者的支付能力和選擇能力,以配合醫療改革。[5]

房屋政策方面,政府可推出更多有利長者的措施,例如為專供長者住屋用途的批地,作出合適的地價調整;或是提供其他誘因,邀請發展商參與競投用作長者居住的土地;以及出售更多住宅地皮,要求發展商興建一定數量專為長者居住設計的單位。

另外,長者是日後佔人口比例最重的一群,其消費力不容忽視。政府可以及早推動相關產業的發展,包括鼓勵商界發展長者產品市場。政府也可鼓勵辦學機構開辦長者產品設計開發課程,為正在壯大的消費市場培訓人才。

 

1 United Nations (2001). World Population Ageing 1950-2050. Department of Economics and Social Affairs, Population Division, United Nations. New York.
2 「表002:按年齡組別及性別劃分的人口」,香港統計資料,政府統計處。2013年2月19日最後修訂。
3 Population structure and ageing (Data from October 2012), eurostat, European Commisson.
4 《彈性退休:更佳選擇》。智經研究中心,2009年11月。
5 《香港未來醫療發展及融資》。智經研究中心,2007年8月。