時事分析 | 公共行政及法制 | 2014-08-15 | 《星島日報》

全民養老 錢從何來?



向老人家祝壽,少不了一句「福如東海,壽比南山」。南山有多長壽,我們未必知道,不過香港人壽命之長,倒是世上數一數二。根據日本厚生及勞動省剛發表的報告,香港男性和女性的長壽,分別位列全球第一和第二。[1]

活得長久,既是福氣,也是挑戰。香港已邁入老齡社會,長者人口也將急速增加。長者怎樣才可以安享晚年,是必須探討的公眾議題。政府委託學者周永新教授進行的退休保障研究,據報即將會提交扶貧委員會。延續多年的退休保障討論,終歸要有定案。

嬰兒潮陸續退休 人口加速老齡化

1960年代初,嬰兒潮正夕高峰。1961年,0至4歲人口佔當時總人口16.7%,是百分比最高的年齡組別。其後嬰兒潮退卻,長者人口比例逐漸增加。1996年,香港的65歲及以上人口(下稱「長者人口」)佔總人口的比例,首次超越10%。及後仍不斷上升,至2013年底,長者人口已接近105萬,佔總人口14.5%。

在1960年代初出生的一代,今天已經五十出頭,仍是佔人口比例最高的一群。尚有十多年,他們便會加入「長者」大軍,可以預期,未來十數年的長者人數,將會大幅增加。

收入歸零 退休生活堪憂

長者人口上升,相關的公共財政開支,預料亦會遞增。住屋、醫療及各種長者服務,固然要投入公共資源。長者的日常生活開支,部分亦可能要由公帑支付。

在香港,65歲後退出職場的現象十分普遍。根據統計處數字,今年4至6月的長者人口勞動參與率為8.4%,遠低於同期45至64歲的勞動參與率(67.9%)。[2]那些自願或非自願退出職場的長者,除非已儲得一筆豐厚的退休金,否則收入歸零,晚年生活令人擔憂。根據政府去年發表的《2012年香港貧窮情況報告》,即使有政府的恆常現金政策介入,長者的貧窮率仍高達33.3%。[3]

強制性公積金計劃的設立,理應可以幫補長者的退休生活,但強積金只成立十餘年,難以為行將退休的打工仔積存日後開支。何況不少打工仔,收入本就不高,即使滾存了數十年供款,要退休生活無憂,談何容易。

面對上述挑戰,改善基層收入,並促進社會流動,是長遠之策。智經研究中心亦曾建議現屆政府為年滿60歲的長者提供稅務優惠,以鼓勵長者就業,增加他們的收入和積蓄。[4]另外,各界近年就改革退休保障制度提出的不同方案,在社會也引起不少討論,當中的全民養老金,即不論長者經濟狀況,定期向他們發放生活津貼,更是焦點所在。

老齡人口急速上升,任何能應對潛在需求的方案,也該在社會得到充分討論。全民養老金也不例外。而正如周永新教授早前接受傳媒訪問時所說,「錢不會從天跌落嚟」,要落實全民養老金,社會無可避免要付出多一點。多一點究竟是多幾多,付出的是甚麼人,這些人又能否持續付出所需的代價,是其中關鍵。

日本:用者自付 多付多得

以日本為例,當地人口老齡化,比香港來得早,也來得急。香港的長者人口比例,從12%升至14.5%,用了十年,而且是千禧年代的事(2003至2013年)。在日本,同樣的演變早在1990年代發生(1990至1995年),歷時只需五年。[5]

為加強國民的退休保障,日本政府於1961年設立「國民退休金計劃」,保障不受其他僱員退休金計劃保障的勞動人口,到1985年更擴展為一項全民參與的退休金計劃,連家庭主婦、學生和失業人士,也包括在內。政府會為「國民退休金計劃」注資,所有年齡屆乎20至59歲,並在日本合法居住、工作和就學的人士,亦須為計劃每月供款。[6]

「國民退休金計劃」過往的供款額,至少每五年要檢討一次。鑑於人口急遽老化,自2004年起,供款額每年均有調高,如今的供款額,已由當年的13,300日圓[7],升至15,250日圓[8](約為1150港元)。如果沒有收入或收入下跌,可以申請豁免或減少供款,但會影響相關人士日後所獲的退休金額。因此,日本模式的全民養老金,縱有政府資助,卻不脫用者自付、多付多得的色彩。這種安排,好處是量入為出,但對無力供款的貧苦大眾,保障相當有限。

新西蘭:稅收支付

不想「自己顧自己」,可參考新西蘭的「新西蘭退休金計劃」。此計劃下的退休金,全由稅收支付,發放予所有符合年齡和居住年期的長者。長者毋須供款,免入息審查,也不問是否在職,均可領取。雖然發放條件寛鬆,但退休金屬於徵稅收入,以收「事後」入息審查之效,免除富裕人士領取過多福利。

為應付人口老齡化,新西蘭政府近年提出將退休年齡由65歲逐步提高至67歲,受影響的65和66歲長者,仍可在通過經濟審查後領取過渡性津貼。另外,政府於2003年設立「新西蘭退休金基金」,以政府每年的撥款投資,至2029年解封,補貼預期屆時會大升的退休金開支。

注資計劃有變 少撥100億新西蘭元

「新西蘭退休金基金」的成敗關鍵,取決於政府能否按計劃撥款,以及投資表現是否對辦。在基金成立之時,政府為基金投資了24億新西蘭元[9],在2004/05至2008/09的財政年度,亦每年注資約20億新西蘭元。照原訂計劃,政府還會繼續按年撥款,直至2027年。

但金融海嘯後,計劃有變,2009/10年度的撥款大降至2.5億新西蘭元,只及對上年度的八分之一,之後政府也再沒有投入資金。截至今年2月,政府未能如期注資的款項,已接近100億新西蘭元(約為660億港元)。當局在2011年預計,待2018/19年度政府恢復收支平衡,便會重新撥款。但在2013年,恢復注資的年期又再延至2020/21年度。[10]

至於投資表現,截至2014年5月,「新西蘭退休基金」資產總值為261.4億新西蘭元,成立以來的年均回報率為9.74%,高於同期國債的平均利率(4.73%)[11],尚算對辦。不過基金的投資並非一帆風順,2007/08及2008/09年度的回報率曾低見-4.9%和-22.1%,11/12年的回報率,亦較當時的國債利率低1.24%。[12]

可以見到,以稅收維持全民養老金,可免除部分人無力供款的顧慮,前提是公共財政穩健。因為萬一政府長期「斷供」,養老金能否持續運作,便會成為一大疑問。公共財政穩健,除有賴政府控制開支,社會亦要維持一定的生產力,以支撐經濟增長,令稅收穩定。但這一切,又正是老齡化社會面對的難題。若最終無法達致收支平衡,加稅及開徵新稅項,將是無可避免的抉擇。

日本和新西蘭的經驗告訴我們,世上沒有免費的退休保障。不同的制度設置,均需要社會各界付出。當中的困難是,即使大家今天有能力付出,並且願意付出,未來也不定有能力供款。到個人或政府「斷供」,全民養老金隨時會淪為一紙空頭支票,無法兌現。因此,香港社會討論全民養老金時,必須留意以上困難,避免不設實際的期望,否則受苦的,只會是未來的長者。


1 “Abridged Life Tables for Japan 2013,” Ministry of Health, Labour and Welfare, Government of Japan, July 31, 2014.
2 「按年齡組別劃分的勞動人口及勞動人口參與率」,政府統計處,修訂日期,2014年7月17日。
3 《2012年香港貧窮情況報告》,香港特別行政區政府,2013年9月。
4 「《2013年度施政報告》及《2013/14年度財政預算案》建議書」,智經研究中心,2012年11月16日。
5 “The Point of the Pension Plan,” Ministry of Health, Labour and Welfare, Government of Japan.
6 李志輝,《選定地方的退休社會保障制度》,立法會秘書處資料研究及圖書館服務部,2005年7月15日。
7 同5。
8 “National Pension system,” Japan National Service, accessed 1 Aug 2014, http://www.nenkin.go.jp/n/open_imgs/free3/0000000011_0000019416.pdfJapanese.
9 “Performance,” The New Zealand Superannuation Fund, accessed 4 Aug 2014, http://www.nzsuperfund.co.nz/index.asp?pageID=2145855927.
10 “FAQs,” The New Zealand Superannuation Fund, accessed 4 Aug 2014, http://www.nzsuperfund.co.nz/index.asp?pageID=2145831988.
11 “Monthly Performance and Portfolio Report-May 2014,” Guardians of New Zealand Superannuation, June 25 2014.
12 Annual Report 2013, New Zealand Superannuation Fund.