時事分析 | 公共行政及法制 | 2014-08-22 | 《星島日報》

香港儲備是零?



過去數十年,香港安然渡過不少風浪,經濟大致保持增長,成為亞洲區內首屈一指的國際金融中心。箇中原因眾多,自由和友善的營商環境、高水平和適度的監管,以至審慎的公共財政,皆是功不可沒。

社會繁榮穩定,特區政府量入為出,為庫房累積超過7,000億元財政盈餘。有意見認為,政府應該「還富於民」,增加各項福利支出,以照顧弱勢社群。香港無疑有不少需要幫助的人,但討論如何運用政府庫房的財政盈餘時,社會不能忽略的另一個事實,就是真正可以動用的儲備,並非表面所看的那麼多。社會不應期望政府以公帑維持一些根本沒法由公帑維持的政策,否則很容易會「使凸咗」,透支未來的社會需求。

截至2014年3月31日,特區政府的財政儲備總額為7,459億元。[1]這7,459億元,分布在九個帳目和基金:

在7,459億元財政儲備當中,看似很多,但只有存於政府一般收入帳目內的部分,可用作政府日常流動資金。至於土地基金的結餘款項,政府未獲授權使用,財政司司長如要動用,必須取得立法會批准。[2]

而多個經立法會決議成立的基金,結餘款項均有指定用途。舉例來說,基本工程儲備基金的結餘指定用於基本工程和主要系統設備,創新及科技基金的結餘須供推廣創新及科技之用,貸款基金也是為經核准的貸款而設。[3]

可用儲備7,000億元 惟須計及潛在開支

因此,這九項政府帳目和基金,真正可供政府動用的,只有一般收入帳目、土地基金和工程儲備基金,合共6,927億元。這雖然仍是天文數字,但計及以下潛在開支,又不見得很多。

1. 已批准但未動工/未提取的政府工程項目支出,合共3,400億。[4]
2. 特區政府曾經承諾預留,以協助推動醫療改革的500億元。[5]
3. 特區政府落實建屋目標的支出:特區政府於2013年的承諾,未來每年將平均提供20,000個公屋單位和5,000個居屋單位,預計到2019/20年度,房委會將開始出現經費短缺;到2041/42年度,累計經費短缺數額可能高達4,900億元 (假設公屋租金每兩年可調高5%)或1,300億元(假設公屋租金每兩年可調高10%)。上述金額尚未反映行政長官於2014年施政報告中承諾每年提供8,000 個(而非5, 000個)居屋單位。[6]
4. 公務員退休金:根據在2013年10月進行的退休金負債額最新精算評估,政府在公務員和司法人員退休金福利方面的開支預計會由2014/15年度的269億元逐步增加,到2032/33年度達至高峯的509億元,其間大多數可享退休金人員陸續退休並領取一筆過退休酬金。其後,有關開支預計會逐步減少至2041/42年度的360億元。[7]現時公務員退休金儲備基金的結餘款項,約為270億元。

除了上述潛在開支,政府正籌建的多個大型基建項目,若然上馬,也可能要動用大量公帑。

1. 興建機場第三條跑道及相關建設的成本,涉款1,360億元[8],日後可能升至1,500億元[9]
2. 新發展區及新填海區的工程費用:現時「新市鎮及市區發展開支」[10],每年數以百億元計,2012/13財政年度的實際開支為191億元,2013/14年度的修訂預算為271億元,2014/15年度預算為294億元。

另外,市民不願見到但必須承認的是,本港正有多項大型基建工程面臨超支,涉資數百億元。

1. 以高鐵工程為例,立法會財務委員會於2010年1月16日批准撥款進行高鐵香港段鐵路和非鐵路的建造工程,合共約668億元。[11]根據最新的造價估算,工程費已升至715.2億元(包括保險及項目管理費用)。[12]
2. 港珠澳大橋香港接線項目的核准預算費,由原來的162億元增至251億元。[13]
3. 原先獲撥款216億元的西九文化區,估算成本亦已升至471億元。[14]
4. 本來預計造價為798億元的港鐵沙中線[15],也可能因延誤而超支。[16]

列舉各項潛在公共開支,並非要指出政府面臨財政危機。事實上,政府每年都會有新的收入,上述開支不會全由現有儲備支付;部分建設落成後,亦會為政府庫房帶來貢獻。列出這些的數字,旨在說明看似天文數字的7,000億元儲備,相對擺在眼前的公共開支而言,並非那麼充裕。

外匯基金三萬億元 超過二萬億元為負債

或許有人認為,即使7,000億元不夠,可以從資產總額達30,709億元[17]的外匯基金取出部分款項,以補充政府的財政儲備。這種想法固然可以討論,但討論之時,我們要先看外匯基金的負債。

在外匯基金的負債中,有12,628億元為貨幣基礎[18],不能隨便挪用,以確保資金外流時,貨幣發行局有足夠資金買入港元,維持聯繫匯率制度。外匯基金的其他負債,還包括政府存放於外匯基金的7,494億元財政儲備帳,以及2,455億元的政府基金及法定組織存款。[19]這些款項,日後需要連本帶利歸還予政府及相關法定組織,同樣不能隨意動用。

須備有足夠資本 以保金融穩定

再扣除其他負債和銀行及其他金融機構的存款,外匯基金的累計盈餘,實際只有6,664億元。[20]不過這筆滾存多年的「資本金」,是外匯基金維持香港金融穩定的最後防線,也不能輕易減少。1998年,外匯基金動用1,180億元買入港股,抗衡衝擊香港金融體系的資金。其時市值2萬億元的香港股票市場[21],如今市值已超過24萬億元[22],是當年的12倍。假若今天香港金融體系再次受到攻擊,外匯基金又要以12倍於當年的資金救市,所需要款項將達1.4萬億元,遠多於現時外匯基金的累計盈餘。

另外,2008年10月,在全球金融海嘯期間,政府動用外匯基金儲備,無上限擔保全港銀行的存款[23],以穩定存戶及市場的信心。當時香港銀行體系的存款總額為5.8萬億元[24],今年年中已升至9.6萬億元[25]。假如外匯基金沒有足夠的累積盈餘,大概不能作出令人安心的擔保。

綜合而言,有賴經濟平穩發展,及政府量入為出的理財哲學,香港庫房得以累積了頗為豐厚的資產。但這些資產,許多都未有閒置,而是有特定用途。社會討論如何管理這些資產時,必須考慮這些因素。

《基本法》第108條規定,香港特區要實行原有的低稅制;第107條則規定公共財政要量入為出,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應。要落實《基本法》相關規定,特區政府須保持審慎公共理財的優良傳統,不應開展一些依賴公帑推行,但公帑無法長遠承擔的政策,以免損害香港的繁榮安定。




1 《長遠財政計劃工作小組報告》,財經事務及庫務局庫務科,2014年3月19日。
2  同1。
3  同1。
4  同1。
5  食物及衞生局,「提供公帑以支援醫療保障計劃」,立法會衞生事務委員會醫療保障計劃小組委員會,2013年6月;《醫保計劃 由我抉擇——醫療改革第二階段公眾諮詢諮詢文件》,食物及衞生局,2010年10月。
6  同1。
7  同1。
8 《香港國際機場2030規劃大綱》,香港機場管理局。
9 「防高鐵超支重演 第三跑慎上馬」,《香港經濟日報》,2014年4月29日。
10《二零一四至一五財政年度政府財政預算案》,財政司司長,2014年2月26日。。
11 運輸及房屋局,「廣深港高速鐵路香港段工程的最新狀況」,立法會交通事務委員會鐵路事宜小組委員會,2014年4月。
12「廣深港高速鐵路香港後最新造價估算」,香港鐵路有限公司,2014年8月11日。
13「立法會四題:十大基建項目造價」,政府新聞處,2014年4月30日。
14「西九文化區計劃的財務安排」,監察西九文化區計劃推行情況聯合小組委員會,立法會CB(2)1591/13-14(02)號文件,2014年5月23日。
15 立法會秘書處,「有關沙田至中環線建造工程的最新背景資料簡介」,交通事務委員會鐵路事宜小組委員會,2014年7月2日。
16「沙中線未知超支額」,《新報》,2014年7月4日;「沙田至中環綫 (沙中綫)土瓜灣站考古調查及工程進展」,香港鐵路有限公司,2014年6月10日。
17 附件1,「外匯基金資產負債表摘要」,香港金融管理局,2014年7月31日。
18 附件2,「貨幣發行局帳目」,香港金融管理局,2014年7月31日。
19 同17。
20 同17。
21「外匯基金:金融穩定的最後防線」,《匯思》,金融管理局,2014年7月28日。
22「香港經貿概況」,香港貿易發展局經貿研究,2014年7月25日。
23「財政司司長在銀行體系穩定措施記者會的開場發言」,政府新聞公報,2008年10月14日。
24 同22。
25「附表1.1:2014年6月香港貨幣統計數字」,金融管理局,2014年7月31日。