時事分析 | 教育及人力資源 | 2014-09-29 | 《星島日報》

全民就業 青年失業



承接過去兩星期的討論。最近三年,本港勞動市場的貝弗里奇曲線(Beveridge Curve,下稱BC)垂直上升,反映失業率連年低企,職位空缺率卻持續上揚,「有工,真係有人唔要」。更值得留意的是,儘管就業機會增加,青年失業問題仍然堪憂,去年15至19歲人士失業率達14.5%[1],較整體高3.3倍;20至24歲人士在2012年的失業率也達8.6%[2],較整體高1.6倍。

相較世界其他經濟體,香港青年失業情況不算嚴峻。經濟合作與發展組織(OECD)成員國的15至24歲青年失業率已連續多年達16%以上,某些歐洲國家甚至超過50%[3],衍生出所謂的「失業世代」。[4]國際勞工組織認為,全球正面臨一次每況愈下的青年就業危機,當中有7,400萬青年失業,失業率普遍是成年人的三倍。[5]

2008年金融海嘯後,本地經濟迅速恢復,職位空缺率從2009年的1.5%穩步增加至2013年的2.6%,15至19歲青年失業率亦由21.8%跌至14.5%,但始終遠高於整體失業率。

智經早前以BC分析香港勞動市場時發現,在不同的職位空缺率水平,現時的失業率皆高於1980和1990年代,令人擔心勞動市場的配對效率今非昔比,搵工難,搵人亦難。為探討青年的就業難題,本文分別將15至19歲和20至24歲人士在各年份的失業率,對比當時的整體職位空缺率,以畫出屬於這兩個年齡組別的BC,從而推測青年勞動市場配對效率在這些年間的變化。

要注意的是,整體職位空缺率不等同青年職位空缺率,因為部分空缺,例如要求較多工作經驗的職位,非為青年而設。另外,由於15至19歲人士的勞動人口只有四萬多人,勞動參與率亦僅得11.5%[6],相關數據未必有足夠代表性。因此本文的BC,只能視作參考。要仔細了解青年勞動市場,需要更直接的數據。

不升學,聽乞米?

先討論15至19歲青年的勞動市場。1982年以來,該年齡組別的BC(圖一)走勢與整體勞動市場(圖二)類同。在1980年代中至1990年代中,失業率大部分時間為單位數,其後才拾級而上。1998年至2003年香港經濟低迷,其間一度有三成15至19歲的勞動人口失業。及後本地經濟復甦,此年齡組別的失業率卻始終處於雙位數,BC亦明顯外移,反映在同樣的職位空缺率下,此年齡組別的失業率較2003年之前高。如果說香港的勞動市場存在結構性問題,這個問題似乎亦發生在15至19歲的青年身上。

(圖一) (圖二)

在探討本港勞動市場可能出現的結構性問題時,智經曾提出產業發展傾斜、資訊及傳播科技發展,以及隱蔽族群的形成,皆是BC外移的潛在原因。這些潛在原因未知是否適用於15至19歲人士的勞動市場,不過此年齡組別的BC外移前後,適逢香港專上教育逐步普及。此變化對青年的就業市場,或許有不少影響。

在1985年,本港學士學位的入讀率[7]僅為5%,及後逐漸上升。[8]2000年政府宣布擴充專上教育學額,增加了青年接受高等教育的機會。至2013/14學年,本港學士課程的學生數目,已佔適齡人口的38.4%,再加上副學位學額,修讀專上課程的青年接近七成。[9]與此同時,過去13年(2000至2013年),15至19歲青年的失業率平均達21.5%。這個年齡層投身勞動市場的青年,相信大都未曾接受專上教育,失業率如此高企,難免令人陷入「不升學,聽乞米」的困惑。

不過參考15至19歲人士的失業率走勢,上述推論仍未算充分。因為這段時期的失業率走向,正好與學士學位入讀率的變化背道而馳。特別在過去幾年,入讀率拾級而上,由2010/11學年的28.3%,大增至2013/14學年的38.4%,15至19歲人士的失業率,則由20.8%降至14.5%。相較1999年有26.8%此年齡層的勞動人口失業,新一代的就業狀況似有明顯改善。青年「乞米」與否,驟看跟升不升學沒有直接關係。

失業率降=就業市場好轉?

然而,失業率下跌,可以是因為更多人就業,也可能由於有人退出職場,或兼而有之。要驗證15至19歲人士的就業狀況是否真有改善,需一探該年齡組別的勞動人口參與率變化。勞動人口參與率即「勞動人口佔所有15歲及以上陸上非住院人口的比例」,15至19歲的勞動人口參與率,則是該年齡層勞動人口佔所有同齡陸上非住院人口的比例。比率愈高,代表投入勞動市場的人力愈多。

從2003至2013年,15至19歲人士的失業率由30.2%跌至14.5%,跌幅超過一半。同一時期,該年齡組別的勞動人口參與率亦從16.2%減少至11.2%,顯示失業率「改善」背後,包含了青年放棄搵工的元素。

離開職場的勞動力去了哪裡?正如上文提及,早年專上學額增加,再加上政府於2008/09學年起,將公營學校提供的免費教育,從九年延伸至12年[10],使更多的15至19歲人士不用在這人生階段投身勞動市場。其他的同齡者,撇除少數非在職、不在學、又非受訓的「尼特族」(英文為NEET,是Not in Employment, Education or Training的簡稱),才能算作統計數據中的失業人士。

至於那些選擇升學的青年,究竟是戰勝了青年就業危機,或只是暫時逃離現場,可以看看20至24歲青年的就業狀況。因為當初繼續升學的青年,大部分在這個年齡都已離開校園,迎接就業市場的挑戰。

完成學業 失業危機避無可避

頗為可惜,從20至24歲群組的BC,我們看不到多少樂觀的理由。1995年至2012年間[11],20至24歲群組的BC(圖三)曾兩度外移,比整體勞動人口的BC(圖四)還要多一次。

(圖三) (圖四)

這兩次BC外移,分別出現在2003年和2008年後。與15至19歲群組一樣,1997年經濟衰退之後,20至24歲群組的失業率一直惡化,至2003年開始逐漸改善。由於其後本港的職位空缺大致攀升,此年齡群組的BC跟隨大勢外移,份屬正常。況且全港職位空缺並不等同青年職位空缺,此年齡群組的BC外移,未必代表他們在勞動市場的配對效率,無須過分擔心。

問題是,2008年金融海嘯後,此年齡群組的BC再現拐點。其後經濟恢復景氣,職位空缺按年增加,20至24歲青年的失業率略有回落,但始終無回到衰退前的水平,而且持續較整體勞動人口的失業率高一倍以上。在2008年前,這個比例一直低於一倍。更令人悲觀的是,這時期20至24歲青年的勞動人口參與率,更是低於金融海嘯前。撇開BC的變化,單看失業率和勞動參與率起落,20至24歲青年的景況,教人憂心。

儘管20至24歲青年的失業率一直低於15至19歲群組,但這群教育水平較高的群組,在近年兩次的大型經濟危機後,就業前景都似乎一次比一次灰暗。而且20至24歲的勞動參與率,超越六成,不只遠高於15至19歲的大約一成,亦勝過整體勞動人口參與率。若說大學教育普及和免費公營教育延長讓15至19歲青年可透過就學避開青年就業危機,20至24歲的年輕人,經已避無可避。

高學歷僧多粥少是新常態?

或許有人問,受惠於大學教育普及,20至24歲的教育程度普遍高於15至19歲群組,在職場理應更具競爭力,為何他們在金融海嘯後受到的傷害似乎更大?具體原因,有待探討,學歷較高的勞動力供過於求,相信是其中一個。

綜合政府的多份人力資源推算報告,21世紀頭十年是人浮於事的年頭。在2001年,初中及以下的勞動人口,過剩14.1萬;學士學位及研究院的勞動人口供應,亦多於需求。直到2010年,各教育程度的勞動力,仍然供過於求。

但踏入21世紀的第二和第三個十年,局面似乎將會改變。其中初中及以下的勞動力,將逐步由人力過剩變為人力短缺,到2022年,預計會缺少5.6萬人。高中程度供需差額亦將由2001年過剩4,700人,至2022年推算的9.4萬人力短缺。高學歷[12]勞動力則依舊過剩。雖然學士學位的供應將會少於需求,但由於研究院人力供過於求將會加劇,預計到2022年,兩者加起來仍會過剩2,700人。

再比較供需增速。2001至2010年,低學歷勞動力的需求減少了18.9%,供應卻降低24.8%,反映需求放緩的同時,供應收縮得更加厲害。高學歷的供需增速,則同樣接近六成五。2012至2022年的趨勢,大致相若,低學歷勞動力的供應收縮,將繼續比需求放緩嚴重,分別出現24.4%和19.1%的負增長。未來幾年,買少見少的低學歷勞動力,可能會更易找到工作,至於20至24歲,而又多讀了幾年書的青年,或許要思考僧多粥少是否21世紀的「新常態」。

另一項無法用數據量度的因素,是心態。面對學歷要求較低的工種,時下年輕人選擇由低做起,或是寧缺勿濫,都會左右這些年齡層在勞動市場的配對效率。若學歷要求較低的工種長期缺乏新血,潛在的勞動市場結構問題,或會成真,形成全民就業,但青年失業、僱主缺人、社會發展裹足不前的局面。如何搭建青年向上流動的階梯,是香港當前急務。

 

 

1 「表011:按性別及年齡劃分的失業率」,政府統計處,2014年8月18日。
2 《香港統計年刊2013》,政府統計處,2013年11月。
3  Youth unemployment rate, Employment and Labour Markets: Key Tables from OECD, July 16, 2013.
4  Generation jobless, The Economist, April 27, 2013.
5  Youth employment, International Labour Organization, accessed Sep 17, 2014, http://www.ilo.org/global/topics/youth-employment/lang--de/index.htm.
6  今年第二季數字。來源:《綜合住戶統計調查按季統計報告(2014年第2季)》,政府統計處,2014年8月28日。
7  入讀率即學士課程學額佔適齡人口(17至20歲青年)的百分比。
8 「立法會五題:教資會優配學額機制」,政府新聞公報,2013年10月30日。
9 「立法會:教育局局長就《2014年撥款條例草案》恢復二讀辯論致辭全文」,政府新聞公報,2014年4月16日。
10「教育」,《香港便覧》,2014年4月。
11 據政府統計處發表的2006至2013年《香港統計年刊》,我們收集自1995年開始的20-24歲失業率數據,並結合整體職位空缺率畫出20-24歲BC。
12 較低學歷指初中及以下;較高學歷包括學士學位及研究院。