健康萬稅:汽水、煙與酒的原罪


醫療服務 | 2014-12-29 《星島日報》 下一篇 上一篇

現代經濟學鼻祖亞當‧史密夫在其經典著作《國富論》中提到:「糖、冧酒和煙草並非生活必須,但是絕大部份人皆會購用,因此是非常適合徵稅之物。」想不到他二百多年前的判斷,在今天已如生活寫照。繼煙、酒以後,近年各地政府紛紛開徵糖稅,首當其衝的,是含糖飲料。

今年,美國加州柏克萊通過開徵「梳打稅」(soda tax),又稱汽水稅,向汽水、能量飲料等高糖飲品,每安士徵稅一美仙,開美國之先。[1]墨西哥亦已實施汽水稅,所有含糖飲品,每公升徵收一披索;另外亦向高卡路里食物徵收8%稅款。[2]除美洲國家以外,歐洲如英國等均有向含糖食品及飲品徵稅的計劃,智經分析亦曾提及法國於2011年向汽水徵稅。[3]

以重稅治罪

在現今世界,向含糖產品、香煙及烈酒徵稅的理由,當然未必與亞當‧史密夫的想法一脈相承。例如三者之中的香煙,就不是大多數人的消費品。那麼這些稅項為何仍然出現?其中一種解釋,是所收稅款可以抵銷這些商品帶來的不良影響,是「庇古稅」(Pigouvian tax)的一種。「庇古稅」的名稱,來自研究「界外效應」(externality)著稱的英國經濟學家庇古(Arthur Pigou)。對以上三種商品徵收這種稅項的理由,是因為它們對社會造成「負面界外效應」(negative externalities),即是個人或群體的行為,對他人或社會造成負擔及帶來額外社會成本,卻無人需要負責。[4]就如河上游的工廠排出污水污染下游魚塘,但工廠不需為此負責。

回到糖、煙及酒的例子,過量消耗會引致自身危疾或他人安全(例如二手煙和醉駕傷人),會造成公共醫療系統的額外成本。因此政府需要徵稅彌補相關社會成本。這種「用者埋單」的模式,香港人不會陌生,本地的排污費,便是旨在透過徵費填補處理污水的成本。[5]

不過,糖、煙及酒等稅項並不止是庇古稅,更可理解為一項「罪惡稅」(sin tax)。罪惡稅是一種選擇性銷售稅,主要針對為社會所不悅的行為,徵稅除為了填補社會成本,還有以高稅率改變消費行為的意願。[6]罪惡稅與庇古稅的分別,在於除經濟上成本效益的考量外,對物品的消耗還多了一重價值判斷。酒精、煙草和賭博都是罪惡稅的顯例,如今連糖也被「緝捕歸案」。

罪從何來?

捉賊要拿贓,糖、煙和酒的罪證,就是令人上癮,有損健康。以煙草為例,其與癌症的關係的科學研究,於1930年代的德國已有進行。[7]1950年代起,歐美亦有研究探討吸煙對身體的影響,但一直未有定論。及至1962年倫敦皇家內科醫學院[8]及1964年美國衛生署長先後發表報告[9],指出香煙會引致癌症、心臟病等慢性疾病。自此世界各地展開大規模控煙工作,徵稅更成為主要措施。

至於糖如何被判「有罪」,《紐約時報》年前的一篇分析,回顧了歐美學界探討糖份害處的歷史。1920年代起,歐洲的糖尿病研究學者開始探討糖份與糖尿病的關係,發現糖尿病患的上升與糖消耗量大增有關聯。1970年代亦有學者重提糖與心臟病、糖尿病的關係,但相關討論並無繼續深化。[10]及至1980年代美國食物與藥物管理局進行的研究,仍無法確立糖對肥胖及其他危疾的關係。[11]

直至2009年,改變大眾對糖看法的轉捩點出現。當時加州大學教授Robert Lustig於一個演講中提出「糖是毒藥」的論點,由於立場鮮明且論證清晰,吸引了數以百萬人次上網觀看其演講片段。[12]Lustig指出,製作食品時添加過量糖份,會令身體形成一個不斷渴求更多食物的循環機制,不懂得何時該停止吸收,因而容易攝取過量糖份,大大增加患上慢性疾病的風險。[13]

Lustig的說法,無異於宣告在現代食品工業下,糖已成為一種上癮品。近月加拿大有研究以老鼠作實驗,亦發現向其餵食含業界廣泛應用的甜味劑「高果糖漿」(high fructose corn syrup)的食物,其身體的反應有如服食可卡因。[14]在英國,已有團體打出「糖是新煙草」(sugar is the new tobacco)的口號,要求政府視糖如煙草看待,盡快規管食物中的糖份,以及開徵汽水稅等。[15]

重稅有效嗎?

撲滅罪行,政府有責。香港的控酒政策行之有年,控煙工作更列亞洲前沿。目前對酒精類飲品的稅項,烈酒課以100%稅款[16],酒精濃度在30%以下如啤酒,以及葡萄酒則於2008年起免稅。[17]至於煙草稅,自1980年代起稅率一直大幅上調[18],現時稅率約佔零售價70%。[19]除以徵稅「治罪」,政府又以銷售年齡限制、宣傳限制、發行酒牌、劃分禁煙區以及教育等,控制酒精飲品和香煙的消費。

這裏要討論的是,政府向煙酒賦稅,能否達到預期目的?以煙草稅為例,其背後理據,是為減輕公共醫療系統負擔,以及透過高稅率降低市民吸煙意欲。[20]在2011/12財政年度,煙草稅實際收入約42億元。[21]要知道這些收入能否抵銷社會成本,可參考香港大學醫學院公共衛生學院及社會醫學系於2000至2004年進行的一項研究。根據該項研究的計算,當時香港由煙草引致的總經濟損失達53億元,當中包括35.6億元的直接醫療服務開支。[22]假設港大的推算準確,即使不計通脹,2011年所收的煙草稅金額,並不足以抵銷相關社會成本。當然,就算政府徵收足以抵銷經濟損失的稅款,那些款項是否真的用於為煙草「補鑊」,又是另一回事。

但如前所述,巨額煙草稅還有另一目的,就是希望透過價格控制吸煙行為。不過從近年的吸煙人口率變化看來,價格上調似乎已不能再起控煙作用。政府於2011年大幅調高煙草稅約41.5%[23]後,每日吸煙人口比率自2010年的11.1%跌至2012年的10.7%,僅跌0.4個百分點,其中,女性每日吸煙人口比率,更於同期上升0.1個百分點。[24]事實上,女性煙民多年來對香煙價格並不敏感,自1988年至2010年,女性每日吸煙人口比率一直在2.6%至4%之間徘徊[25],但同期政府已11次調高煙草稅稅率,香煙稅項自每包3.5元升至24.12元。[26]要進一步降低吸煙率,徵稅以外的措施可能更奏效。

此外,有研究指出2013年本港消耗的香煙中,有約33%和7.9%為私煙和免稅煙;吸煙與健康委員會則推斷,私煙約佔本港煙草市場的8%至14%。[27]無論私煙數量多少,其存在均令煙草稅的效力減弱,而且吸食私煙的潛在健康風險更大。高煙稅無意中為私煙市場營造的市場空間,似乎已令「罪惡稅」失去「儆惡懲奸」的功效。

促進經濟 罪惡可免?

煙草為政府規管對象,酒類亦是「罪惡稅」目標之一。政府2011年發表《香港減少酒精相關危害行動計劃書》,指出酒精危害身體安全,並對社會造成重大經濟損失。[28]世界衛生組織亦指出,酒精與煙草同為導致非傳染病(Non communicable diseases,亦即慢性疾病)的兩大風險因素,與缺乏運動、不健康飲食兩者,每年奪去全球3,600萬人性命。[29]

據今年政府預算,酒稅收入為4.3億元[30],與煙草稅收入差距甚大。這源於2008年起政府取消非烈酒稅項,令稅收減少。減酒稅的建議於2007年至2008年度財政預算案提出,將葡萄酒稅率自80%調低至40%;非烈酒類酒精飲品稅率自40%調低至20%。[31]並於2008至2009年度財政預算案取消向葡萄酒、啤酒及其他非烈酒酒類飲品徵稅。

當年減低繼而取消酒稅,是為了推動本地餐飲及酒類貿易發展,以促進經濟及創造職位。[32]在當時全球經濟不景氣下,措施有積極意義。而取消稅項後,本地紅酒產業確實蓬勃發展,進一步發展成為區內的葡萄酒貿易及分銷中心,去年總出口金額達16億元、進口達80億元。[33]

能扶持產業多元化,促進經濟,但不代表酒精飲品自此從良。2012年,香港醫學會發表研究,指出非烈酒稅取消後,香港飲酒人士增多,年青人更成酗酒高危群[34],意味未來公共醫療負擔將會增加;衞生署亦聯同專家呼籲保護年輕人免受酒精相關危害,同時指出淺酌並無保護心臟的效用。

由此看來,徵稅與否,徵稅多少,看來不只要顧及人民健康,也要照顧一地經濟和公共財政的「健康」。以中國內地為例,近年各地政府控煙意識加強,紛劃禁煙區,煙草稅佔內地財政收入約6%,為不少省份如雲南提供收入來源,亦養起大量職位[35],若雷厲風行控煙,代價不菲。而近年汽水稅、肥胖稅之說沸沸揚揚,如果放在歐洲近年經濟疲憊,各地政府均欲厲行撙節的背景下審視,以「罪惡稅」維持公共財政健康之說,更似言之鑿鑿。

只是,若一國的公共開支真的要依賴糖、煙、酒稅維持,那我們應該希望更多「罪案」發生,還是祈求政府「撲滅罪行」? 這條問題,不知亞當‧史密夫有否提供答案?

 

 

1 Sam Frizell, “Nation’s First Soda Tax Passed in California City,” Times, November 5, 2014, http://time.com/3558281/soda-tax-berkeley/.
2 Nacha Cattan, “Mexican Congress Passes Tax Bill With Higher Junk Food Levy,” Bloomberg, November 2, 2013, http://www.bloomberg.com/news/2013-11-01/mexican-congress-passes-tax-bill-with-higher-junk-food-levy.html.
3 「一念砂糖 一念地獄」,智經研究中心,2013年4月9日。
4 Adam Davidson, “Should We Tax People for Being Annoying?,” The New York Times, January 8, 2013, http://www.nytimes.com/2013/01/13/magazine/should-we-tax-people-for-being-annoying.html.
5 「污染者自付原則」,取自渠務署網站:http://www.dsd.gov.hk/TC/Sewage_Services_Charging_Scheme/Polluter_Pays_Principle/index.html ,最後更新日期2014年8月18日。
6 James Sadowsky, “The Economics of Sin Taxes,” Acton Institute, http://www.acton.org/pub/religion-liberty/volume-4-number-2/economics-sin-taxes, accessed December 11, 2014.
7 Eleonore Bachinger, Martin McKee, and Anna Gilmore. "Tobacco policies in Nazi Germany: not as simple as it seems." Public Health 122 (2008): 497-505, accessed December 11, 2014, doi: 10.1016/j.puhe.2007.08.005497-505.
8 “Fifty years since smoking and health,” The Royal College of Physicians, 2012.
9 Anthony Komaroff, “Surgeon General’s 1964 report: making smoking history,” Harvard Medical School, http://www.health.harvard.edu/blog/surgeon-generals-1964-report-making-smoking-history-201401106970, access December 11, 2014.
10 Gary Taubes, “Is Sugar Toxic?,” The New York Times, April 13, 2011, http://www.nytimes.com/2011/04/17/magazine/mag-17Sugar-t.html?pagewanted=all&_r=0.
11 “Evaluation of Health Aspects of Sugars Contained in Carbohydrate Sweeteners: Report of Sugars Task Force,” The U.S. Food and Drug Administration, 1986.
12 “Sugar: The Bitter Truth,” Youtube, https://www.youtube.com/watch?v=dBnniua6-oM, accessed December 11, 2014.
13 Zoe Williams, “Robert Lustig: the man who believes sugar is poison,” The Guardian, August 24, 2014, http://www.theguardian.com/lifeandstyle/2014/aug/24/robert-lustig-sugar-poison.
14 “Are you a sugar addict? Scientists say high fructose corn syrup is as addictive as cocaine - but you may not even know you're eating it,” Daily Mail, June 8, 2013, http://www.dailymail.co.uk/news/article-2337798/Are-sugar-addict-Scientists-say-high-fructose-corn-syrup-addictive-cocaine.html.
15 Sean Poulter, “Sugar is 'the new tobacco': Health chiefs tell food giants to slash levels by a third,” Daily Mail, January 9, 2014, http://www.dailymail.co.uk/health/article-2536180/Sugar-new-tobacco-Health-chiefs-tell-food-giants-slash-levels-third.html.
16「種類及稅率」,取自香港海關網站:http://www.customs.gov.hk/tc/trade_facilitation/dutiable/types/index.html#liquor,最後更新日期2014年2月26日。
17「撤銷有關葡萄酒和酒精濃度不多於30%的酒類的牌照/許可證安排」,取自香港海關網站:http://www.customs.gov.hk/filemanager/common/pdf/pdf_notice/fact_sheet_chi.pdf,查詢日期2014年12月11日。
18「增加煙草稅」,取自《控煙專訊第21期》網站:http://www.tco.gov.hk/textonly/tc_chi/downloads/files/tcb_21_chi.pdf,查詢日期2014年12月16日。
19「煙稅升11% 每包貴四元」,取自《大公報》網站:http://news.takungpao.com.hk/paper/q/2014/0227/2306305.html,最後更新日期2014年2月27日。
20「增加煙草稅理據」,取自吸煙與健康委員會網站:http://smokefree.hk/tc/content/web.do?page=rationaleofraisingtobaccotax,查詢日期2014年12月11日。
21「總目1-應課稅品稅項」,取自二零一三至一四財政年度政府財政預算案網站:http://www.budget.gov.hk/2013/chi/pdf/chead001.pdf,查詢日期2014年12月11日。
22「吸煙引致香港經濟損失年逾50億港元:亞洲首次全面分析」,香港大學醫學院公共衛生學院,2005年2月24日。
23「控煙和增加煙草稅」,《2011年公共收入保障(應課稅品)令》小組委員會,立法會CB(1)1819/10-11(02)號文件,2011年4月8日。
24「吸煙趨勢」,取自香港吸煙與健康委員會網站:http://www.smokefree.hk/tc/content/web.do?page=smokingtrend,查詢日期2014年12月16日。
25 同24。
26「控煙和增加煙草稅」,《2011年公共收入保障(應課稅品)令》小組委員會,立法會CB(1)1819/10-11(02)號文件,2011年4月8日。
27「私煙數量增 加稅或成幫兇」,《東方日報》,2014年9月10日。
28「香港減少酒精相關危害行動計劃書」,取自衞生署網站:http://www.change4health.gov.hk/tc/strategic_framework/structure/working_group_on_ah/action_plan/index.html,最後更新2013年5月3日。
29 “Noncommunicable diseases,” World Health Organization, http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs355/en/, accessed December 16, 2014.
30「總目1-應課稅品稅項」,取自二零一四至一五財政年度政府財政預算案網站: http://www.budget.gov.hk/2014/chi/pdf/chead001.pdf,查詢日期2014年12月11日。
31「含酒精飲品應課稅品稅」,取自二零零七至零八年度政府財政預算案網站:http://www.budget.gov.hk/2007/chi/budget27.htm,最後更新2007年2月28日。
32「酒類貿易和集散業務」,取自二零零八至零九年度政府財政預算案網站:http://www.budget.gov.hk/2008/chi/budget39.html,最後更新2008年5月14日。
33「香港葡萄酒業概況」,取自香港貿易發展局網站:http://goo.gl/sWyvJZ,最後更新日期2014年5月27日。
34「本港飲酒人口及人均飲酒量呈上升趨勢 醫專呼籲公眾提高對酒精禍害的關注 共同制訂措施減低酒精影響」,取自香港醫學專科學院網站:http://www.hkam.org.hk/news/press_release/120422_AA_PR_CHI_Final.pdf,最後更新日期2012年4月22日。
35《中國煙草控制規劃(2012-2015年)》,2012年。