時事分析 | 公共行政及法制 | 2015-01-21 | 《信報》

逆權管有改革兩難 釐清土地界線是根本



六年研究,兩年諮詢,法律改革委員會(法改會)於2014年十月發表《逆權管有》報告書,提出十項建議。其中最受關注的是,法改會建議,未來本港設有業權註冊制度時,引入通知機制,擅自佔地者如想取得土地業權,須於連續佔地十年後,通知土地註冊擁有人;若後者知悉並提出反對,佔地者的申請便會失敗。若佔地者未有被逐出並繼續佔用土地再多兩年,便有權提出第二次申請,之後將由審裁官裁決業權誰屬,也就是所謂的「10+2」模式。[1]

《基本法》規定私有財產權應受保護,霸佔他人土地卻有可能合法擁有,聽來不是很合理。而且私人之間的土地糾紛可經雙方協商或法庭解決,本屬個人恩怨,涉及政府土地的糾紛,政府亦會與有關方面解決。逆權管有制度之所以存在,並引起公眾關注,其中一個原因是香港地少人多,土地資源應受充分運用。法理和公眾利益、私有產權和土地更有效管理,改革逆權管有,陷入兩難。

180宗逆權管有爭議 四成為佔地者勝訴

現行法例下,任何人霸佔他人土地滿12年或政府土地滿60年,便可依據《時效條例》申請逆權「侵佔」。如2009年希慎集團在意圖收回銅鑼灣利舞臺廣場一條後巷業權時,被1960至1970年代已在後巷搭建寮屋的小戶向法庭申請逆權侵佔。最終小戶成功獲得小巷兩旁各一小片土地業權。另一轟動全城的案件事發於2006年,大埔農婦依《時效條例》,成功侵佔恒基地產於大埔滘松園內一幅逾12萬平方呎農地。

2002至2013年共180宗涉及逆權管有爭議的個案,當中市區和新界土地糾紛各佔三成和七成。另外,所有個案中,有四成由擅自佔地者取得勝訴。[2]

佔地者「依法」霸地,聽來荒謬,然而如上所述,逆權管有存在至今,是為避免土地荒廢。尤其當逆權管有爭議中土地的原擁有人不知所蹤,而佔地者又已長時間行使擁有的權利,之後原擁有人或其下一代發覺土地被佔,繼而提出申索。法改會指2014年頭10個月的18宗相關訴訟,7宗涉及市區土地訴訟中,6宗由擅自佔地者勝訴,主要因為業主收租後不久失蹤,租客自付管理費、差餉,最後成功申請為業主。[3]

更多案例出現在新界地區,部分當地居民一早移居外國,到十數年後發展商收地,才發現自己土地被人使用。[4]法改會報告提及,對於長期未被利用的土地,鼓勵對其維護、改善和開發,符合公眾利益。

基於這一理據,要判定業權歸屬,重點不是誰為土地或物業的註冊擁有人。這牽涉到現時逆權管有的另一背景——本港現行的「契約註冊制度」。該制度並不保證業權,即使註冊為物業擁有人,也不一定為真正業主。因此,法庭判定業權誰屬時,會更視乎誰在真正管有土地或物業。

契約註冊制 業權歸屬以「管有」為原則

具體來說,現時市民購置或交易物業,需簽立一份契約或其他文件。[5]土地註冊處會依據《土地註冊條例》所訂立的「契約註冊制度」,處理相關申請。該制度賦予註冊契約的優先次序,即已註冊的文件較未經註冊或在其後註冊的文件,在法律上具擁有物業的優先權。[6]契約註冊的優點是簡單容易,但卻存在糾紛多、效率慢兩大問題。

首先,如前所述,契約註冊並不保證已註冊為業主的人士擁有妥善的業權,即使某人註冊為物業擁有人,也不一定是合法擁有人,因此容易出現業權糾紛。而在處理相關爭議時,法庭更視乎土地由誰管有,某種程度上也增加了逆權侵佔的機會。其二,雖然土地註冊處在1990年代前後推行土地登記冊電腦化,並實施文件影像處理,以便物業紀錄查閱,但每次進行物業交易時,律師仍須翻查以往的契約,以核實有關業權,影響處理效率。[7]

業權註冊制和逆權管有 不可共存?

為回應上述問題,當局建議以「業權註冊制度」取代現行的契約註冊制。事實上,《土地註冊條例》於1844年通過,「契約註冊制度」也是自當時沿用至今。若「業權註冊制度」能夠推行,任何人註冊為物業擁有人,會獲確認為真確業主,查證業權亦毋需翻查多份文書,以此保障物業權益和簡化物業轉易程序。該制度已被大部分普通法司法管轄區採用,包括英國、澳洲、新加坡。[8]

但「業權註冊制度」的概念,卻似乎與逆權管有制度相矛盾,因為獲業權註冊確認的業主身份理論上會伴隨終身,現時以管有為理據的逆權侵佔申請人,如何或能否推翻業權註冊紀錄,還是疑問。很多設有業權註冊的普通法司法管轄區,逆權管有不是已被廢除便是受到相當程度的限制。[9]法改會建議,逆權管有的法律應在未來本港推行「業權註冊制度」下重新訂定。

「業權註冊制度」下,逆權管有是棄是留?法改會在報告中提及,大部分受諮詢者均贊成削弱逆權管有的作用,而不是將其全面廢除。[10]站在土地管理和社會發展角度,逆權管有可令土地不致荒廢,資源運用更加有效,因此仍有保留的價值。但不加限制的逆權管有,佔地者便有機會合法侵佔註冊擁有人的土地,與「業權註冊制度」保障註冊人業權的精神相違背。因此,法改會在報告書中建議引入通知機制,佔地滿十年者須在兩年期限內通知原業主(「10+2」模式),其間未收到反對,佔地者才有機會成為新的業權人。

通知機制將增加逆權侵佔者的申請難度。不過值得注意的是,法改會建議在「業權註冊制度」實施後才引入通知機制,但業權註冊的相關法例通過多年,至今仍未能生效,以通知機制減低逆權管有成功申請的效果,難以在短期內立竿見影。

土地界線混亂 業權註冊難推行

業權註冊制的討論已逾數十年,1988年政府就引入「業權註冊制度」成立工作小組,後於1994年向當時的立法局提交相關條例草案,但因立法局會期結束而失效。2004年立法會終於通過《土地業權條例草案》,希望設立「業權註冊制度」。不過2007年政府在檢討時發現,現有土地由「契約註冊」轉為「業權註冊」的機制,以致土地界線等問題,仍有待釐清,須大幅修訂之後,條例才能生效。

業權註冊難推行,當中最棘手屬土地界線問題。因為「業權註冊制度」下,確定土地業權以註冊記錄為準,但該記錄可能與實際佔用範圍不符。特別是業權爭議較多的新界土地,現時官方圖則所顯示的部分土地,界線長期存在灰色地帶或出錯,若以此作為註冊記錄的參考,並不準確。而要重新測量,將牽涉巨大人力物力和複雜的法律問題。

述新界土地圖則與現實情況的誤差,既有歷史、人為因素,也有客觀環境困難。1899年,英國政府正式接管新界後,英軍的印度測量員進行了一次歷時三年的全面土地測量,並繪制了包括所有田地屋宇的測量圖。[11]所有地段及當時用途和面積的調查結果,以附表簡載於1905年批出的集體官契內。無人認領的土地,則變為官地。

當時集體官契是根據丈量約份地圖(Demarcation District Sheet, 或稱DD Sheet)所顯示的情況批出。只是丈量約份地圖繪製得相當倉促,未能反映有關地段的實際佔用情況。例如在沙頭角附近一排十間的村屋,丈量約份地圖只顯示五間。塔門其中一排與海岸線平行的舊村屋,不但所顯示的朝向與實際極為不同,圖中的舊村屋甚至延伸入海。[12]

測量誤差:歷史、人為、地貌因素

為何會出現以上情況?首先,當時印度測量員將新界劃分為477個丈量約份(Demarcation District),測成後再繪成丈量約份地圖。但該次測量並沒有一個整體的坐標系統,令每張圖拼合後,圖邊地帶總是不能吻合。[13]

測量誤差也有人為因素。據記載,測量後從丈量約份地圖上度出的面積,會被編入田地面積記錄(Field Area Statement),其後才產生登記面積表(Registered Area Schedule)。但輾轉抄錄之間,有時會出現錯漏。除了因為抄錄失誤,也是由於當時土地測量是為記錄業權及稅收的行政方便,有業主在登記時漏報一部分用地,以免除地稅負擔,結果造成誤差。[14]

地形地貌的變遷,也影響著丈量約份圖的準確度。記載顯示,特別是臨近海岸地段,測量後三四年重測,地貌已有顯著變化。[15]

更為重要的是,早期編制的新界地圖距今過百年,現時的測量規格、精準度標準和測量設備與以往已有所不同,量度任何兩個地界點的距離,很多時候並不一致。例如當年的丈量約份地圖是按16英吋或32英吋代表1英哩的比例製成(即比例分別為 1:3960或1:1980);現今標準則以十進制比例為依歸,如 1:2000、1:1000、1:500、1:200、1:100 或1:50,更能細緻展示測量的所有細節。[16]對比之下,舊時地圖的繪製顯得比較簡略及不完整。用業界人士的話說,「以前新界用田畿去計算地界,一條田畿粗2至3米,怎能如現在用毫米來分界那麼精細,所以糾紛很多」。[17]

重新測量需十年 涉款19億

如今這些在新界集體官契內的私人土地段超過21萬幅,被稱為「舊批約地段」。至於新批租約(1905年後批出的官契所持有的地段),也出現與舊批約地段類似的問題,實際佔用情況與記錄位置並不相符。

港英政府曾在1950年代初期以1:1200的比例繪製新界地圖,打算用來取代於20世紀初繪製的丈量約份地圖,但後來這些地圖主要用作平面記錄的地圖,只用作補充舊有地圖,而沒有將其取代。地政總署雖有更新相關土地界線的資料,但進展緩慢。另據報,土地交易多年經常由交易雙方自行處理,沒有尋求律師的意見,導致業權問題更為複雜。[18]

香港測量師學會十幾年前估計,重新測量工作將耗資約19億元,需時10年。[19]如今要進行全面測量,所需財力及時間恐怕不會低於這一估算。法改會建議,新界的土地界線問題最好在《土地業權條例》的實施過程中,或者說「業權註冊制度」確立後一併解決。

即使釐清土地界線,真正推行「業權註冊制度」,還須面對其他細節或後續問題,如現時「契約註冊制度」下的土地和物業,該如何過渡至「業權註冊制度」的機制;因註冊記錄更正而蒙受損失的人,又該如何安排補償等。[20]

契約註冊制下引入通知安排?

「業權註冊制度」何時生效還是未知數,通知機制是否適用於現行的「契約註冊制度」?香港律師會認同在「契約註冊制度」下引入通知條例,因為現時和未來兩種制度下,逆權管有法律的劃一,可達一致性及避免混亂。但法改會認為,在目前「契約註冊制度」下設通知機制,製造的問題可能更多。[21]因為可以預見,由於「契約註冊制度」的目的是追溯業權,而非賦予業權,當中存在不少地界不清的糾紛,要尋找並通知真正業主,難度遠遠超過經「業權註冊制度」註冊的業主,因為後者的身份更容易確定。

因此在現有「契約註冊制度」下加入通知安排,佔地者管有土地十年後要找到並通知原業主的前提,是業權資料清晰準確,但當中牽涉大量金錢、時間及複雜的法律事宜。而未來「業權註冊制度」實施首要解決的問題,同樣是要釐清土地界線。逆權管有制度如何改革都好,根本性問題其實是一致的。因此,不論今次提出的建議會否被採納,就處理土地界線制定明確的時間表,才是改革的關鍵所在。

 

1《逆權管有》,香港法律改革委員會,2014年10月,第128頁。
2《逆權管有》,香港法律改革委員會,2014年10月,第4-5頁。
3〈逆權侵佔兩建議倡「鬆綁」 願交租作租客者有權申請〉,《明報》,2014年10月21日,A10頁。
4〈香港建議修例逆權侵佔 申請侵佔前需通知業主〉,《南方都市報》,2014年10月22日,AII11頁。
5「(A)契約註冊」。取自土地註冊處網站:http://www.landreg.gov.hk/tc/services/services_a.htm,最後更新日期2012年12月11日。
6「關於我們:背景」。取自土地註冊處網站:http://www.landreg.gov.hk/tc/about/lrback.htm,最後更新日期2014年7月8日。
7「關於我們:業權註冊的建議」。取自土地註冊處網站:http://www.landreg.gov.hk/tc/title/title.htm,最後更新日期2014年7月8日。
8「關於我們:背景 業權註冊制度」。取自土地註冊處網站:http://www.landreg.gov.hk/tc/about/trs.htm,最後更新日期2014年7月8日。
9《逆權管有》,香港法律改革委員會,2014年10月,第118-119頁。
10《逆權管有》,香港法律改革委員會,2014年10月,第113頁。
11「關於我們:集體官契」。取自土地註冊處網站:http://www.landreg.gov.hk/tc/about/block.htm,最後更新日期2012年12月11日。
12《逆權管有》,香港法律改革委員會,2014年10月,第66頁。
13「1898至1904年新界丈量約份測量解說」。取自梁守肫土地測量顧問有限公司網站:http://www.lsc.com.hk/a001.htm,查詢日期2014年11月28日。
14 同13。
15 同13。
16「實務守則」,《土地測量條例(第473章)》, 2006年12月,第35頁。
17 紀曉風,〈新界人反對土地權益被侵佔〉,《信報》,2014年10月21日,A16頁。
18《逆權管有》,香港法律改革委員會,2014年10月,第66頁。
19「立法會會議上劉炳章議員就『立法會第六題:新界土地測量工作』的提問和房屋及規劃地政局局長孫明揚的答覆」,發展局新聞公報,2003年5月7日。
20「立法會發展事務委員會《土地業權條例》的修訂」,發展局,立法會CB(1)396/08-09(06)號文件,2008 年 12 月。
21 同10。