時事分析 | 社會流動及福祉 | 2015-03-07 | 《經濟日報》

社會影響力債券:發債可以改善社會?



每年財政預算案發表前後,公帑庫房能否繼續收支平衡,備受社會關注。去年財經事務及庫務局要求各政策局及部門在2016/17年起的兩個財政年度,每年減省1%開支,上繳作儲蓄之用[1],更令人擔心政府會否減少投放在改善社會的資源。

究竟多少公帑才算足夠,是一道沒有標準答案的數學題。若政府想推行改善社會的措施,但苦於資源見絀,或許可以考慮近年興起的社會影響力債券(Social Impact Bond,以下簡稱社債),以市場力量彌補不足。

官商社合作 預防社會問題

以往智經亦曾簡介社債,其特點在打破過往政府為社福計劃單一注資者的格局,引入獨立及機構投資者。[2]由投資者出錢資助一些社會支援計劃,若果計劃有效,政府將「報答」投資者,金額包括本金再加上投資者因承受風險而應得的回報;若計劃未能達到訂下的目標,則投資者血本無歸。[3]

以全球第一個社債、由非牟利機構「社會金融」(Social Finance)在2010年9月發行的英國彼得城監獄(Peterborough Prison)社債為例[4],成功集資500萬英鎊,資助當地社會組織為3,000名刑期在12個月或以下的男性釋囚提供更生服務,以免他們出獄後再次犯案。[5]若該批釋囚的再次犯案數字低於全國釋囚的平均數,則計劃算成功,投資者可從英國司法部(Ministry of Justice)及彩票基金Big Lottery Fund獲得至少相等於每年2.5%之回報,若計劃作用顯著,投資者可獲得更豐厚的回報[6],司法部及Big Lottery Fund最多會付800萬英鎊給投資者。[7]

多國政府莫財 造就社債成新寵

面世至今,社債已遍地開花。據「社會金融」統計,至2014年8月,全球累計有七個國家發行了25批社債[8],美國國會亦正討論一個由兩黨議員共同提出的法案,讓聯邦政府調撥3億美元用於社債。[9]全球現有的社債,主要為兒童及雙失青年的相關服務而設,與發行國家所面對的關鍵議題一樣。[10]

社債漸受歡迎,開啟了能迎合政府、社福服務機構以及投資者三方需求的門路。就政府而言,有論者指出,過往數十年已發展國家政府奉新自由主義為圭臬,為社會福利引入市場力量以加強效能,已成主流做法,加上近年多國政府勒緊褲頭,對用於福利事務的公帑,強調要物有所值,社債在這些新舊因素下誕生,故成為莫財官員新寵。[11]何況,政府只需在措施被證實取得成效時付款,減少了資助於沒有成效的計劃之風險。[12]

對政府而言,社債還可省去為社會問題作出補救措施的支出。現時的社債項目,多是透過早期介入防止問題惡化,例如為青少年囚犯提供教育、訓練及輔導,以培育個人責任感,減少他們再犯案的機會[13];為少年及他們的家庭提供支援,以降低少年求助福利部門的數目[14];以及透過教育慢性氣喘患者改善個人行為及家居環境,減少氣喘發作。[15]彼得城監獄社債計劃正好體現防患於未然對政府的價值:英國司法部表示,囚禁一個犯人需要四萬英鎊的基本開支,而一名犯人每被囚禁一年,又需用上四萬英鎊,若能減少更生者再陷囹圄,節省的公帑相當可觀。[16]

預防勝治療的道理,政府也懂,然而推行預防措施頗為複雜,往往需要跨部門合作才能成事,而防患的「收益」,不一定落入推動預防措施的部門。有論者舉例指,在英國,地方政府並無財政誘因減少犯罪行為,因囚犯的有關支出,由National Offender Management Service部門負責,相反若犯事者入獄,地方政府還可以節省一些如社會服務、警察等本地服務的支出。[17]故如何為涉及的政府部門提供誘因,是社債能否推出的一個關鍵。

為社福機構及投資者增加選擇

對社福服務機構而言,社債帶來了創新及效率。彼得城監獄社債催生了一個個案資料系統,提供參與計劃的釋囚資料。據參與設計及執行計劃的人士反映,他們可以借此知道釋囚的需求以及現有更生服務的不足,以作改善;而來自社債的資金,相較傳統撥款更具彈性,可以更快決定如何運用,限制亦較少,如不設採購限制,亦不用在特定時間,如一個財政年度內把資金用盡。[18]

社債看似令投資者負上所有風險,但因為影響社債回報牽涉的社會因素,往往與影響主流投資產品回報的因素不甚關連,故投資社債,也能起分散風險的作用。再者,對投資者而言,個別社債的風險其實不大,特別是有政府提供保證,或有慈善機構「包底」的社債,雖然產品新穎,無往績可尋,但實際風險可以很低。[19]

例如高盛(Goldman Sachs)投資了960萬美元在美國紐約市賴克斯島(Rickers Island)的釋囚計劃社債,若計劃收效,高盛可獲得210萬美元,回報率達22%;而且在960萬美元資本當中,有720萬美元由慈善組織Bloomberg Philanthropies作「包底」保證,即高盛變相以240萬美元資本,追求達87.5%的回報。故有論者質疑,是否要提供如斯「肥肉」吸引私人資金改善社會?[20]

話雖如此,社債投資者也會抱有「為善最樂」的心態,願看到自己投資回報與為社會帶來的效益掛鈎。[21]據三名彼得城監獄社債投資者指出,他們投資的原因之一,是估計獲利機會頗大。[22]但他們同時認為,社債有助改善司法制度,亦可推廣到用在其他社會議題,為公眾及社會帶來益處,故此作出投資。[23]

設立良好指標是關鍵

不論社債投資者是追求社會效益還是利潤,都希望有「回報」,而投資者能否獲利,則取決於籌集所得的資金,有否改善相關的社會問題。故此,為社債的成效訂立良好指標,十分重要。

良好的指標,應當與計劃能帶來的社會效益有密切關係,若果關連不足,或只有部份的計劃效益能量化成指標,可能會扭曲服務提供者行為,使其只專注於能達成指標的事項;指標的訂定,亦要避免服務供應者為達標而「擇人以助」;此外,要有方法顯示支援服務的成效,如以一個未有接受服務的群組作對比。[24]

以彼得城監獄社債的指標為例,計劃下的3,000名男性囚犯分3組,每組1,000人,若任何一批釋囚獲釋後12個月內的犯案數量,對比一組來自全英國的釋囚少10%,或全部計劃參與者比全國釋囚的平均犯案數量少7.5%,則算作計劃成功,社債的投資者可以獲利。比起犯案人數,以個案數量為指標可令負責單位有更大誘因協助「麻煩友」,亦有誘因持續協助出獄不久而曾經犯案的人士。[25]

彼得城監獄社債的另一設計特色,是參與計劃與否,由囚徒選擇。自願參與計劃比起被強逼參加,對囚徒效果理應較佳。但由於指標是把所有合資格囚徒納入計算之中,故負責單位One Service有很強誘因去盡量接觸囚徒,吸引他們加入計劃,減少計劃的漏網之魚,而最後亦有多於七成合資格的囚徒參與計劃。[26]

未達指標不代表失敗

社債實踐表現如何?據硏究結果,第一批釋囚的犯案數量對比全國組別只少8.4%,未能達到原先少10%的目標。不過投資者並非「一鋪清袋」,縱使社債短期指標未能達成,仍可寄望達成全批釋囚的平均重犯案件數量比全國組別少7.5%的長期指標,待2016年收取回報。[27]

對投資者而言,彼得城監獄社債尚未成功,仍需努力,但已值得欣慰:英國政府在去年4月時指出,計劃推行前,彼得城監獄每100個短刑期釋囚每年共犯案159次,而計劃實行後則下降至141次,有11%跌幅,對比全國數字在同一時期上升了10%[28],是莫大的改善。

受彼得城監獄計劃的影響,政府已決定對感化服務進行改革,將釋後跟進服務擴展至刑期在12個月以下的囚犯。由於政府新措施涵蓋彼得城監獄計劃的大部份對象,故此,為彼得城監獄社債第三批釋囚提供跟進服務的機構,其獲得資助之方式將會改變。[29]換言之,彼得城監獄社債因為過於「成功」,只進行到了三分二便要腰斬,可謂「生得偉大,死得光榮」。

香港會否有社債?

社債會否傳入香港?民政事務局局長曾德成過去在網誌介紹社債時,認為是海外鼓勵社會效益的例子,亦思索香港作為亞太地區的國際金融中心,會否也能慢慢發展出「社企金融」。[30]

香港能否發行社債,其中一個需要思索之處,是如何將這種「投資產品」推介予善長仁翁。智經曾出席由Asia Value Advisors 舉辦的Foundation Philanthropy Roundtable 2014會議,當中有學者指出,香港富有的善長仁翁在作出社會影響力投資(impact investment)時,會考慮能否保障財富、對家族聲譽影響以及能否確保家族成員和諧共處。以此推論,除了金錢回報,考慮潛在投資者的其他需求,也是決定社債成敗的重要元素。社債能否在香港遍地開花,還需官、商、社三方多加探討。

 

 

1 「財爺:部門節流非『閂水喉』『新錢』用作推動最優先項目」,《信報》,2014年8月4日,A13頁。
2《開拓社企融資新渠道》。智經研究中心,2013年12月23日,http://www.bauhinia.org/analyses_content.php?id=88
3 "Introduction to Social Impact Bonds," Social Finance, http://socialfinance.westgatecomms.com/wp-content/uploads/2014/07/Introduction-to-Social-Impact-Bonds.pdf, accessed February 18, 2015.
4 同3。
5 Alex Nicholls and Emma Tomkinson, "The Peterborough Pilot Social Impact Bond," Saïd Business School, Oxford University, October 2013, http://emmatomkinson.files.wordpress.com/2013/06/case-study-the-peterborough-pilot-social-impact-bond-oct-2013.pdf, p. 9, 13-14.
6 Alex Nicholls and Emma Tomkinson, "The Peterborough Pilot Social Impact Bond," Saïd Business School, Oxford University, October 2013, http://emmatomkinson.files.wordpress.com/2013/06/case-study-the-peterborough-pilot-social-impact-bond-oct-2013.pdf, p. 14-15.
7 "Ministry of Justice: Offenders Released from Peterborough Prison", Cabinet Office: Centre for Social Impact Bonds, http://data.gov.uk/sib_knowledge_box/ministry-justice-offenders-released-peterborough-prison, last modified April 19,2013.
8 "The Global Social Impact Bond Market," Social Finance, http://www.socialfinance.org.uk/wp-content/uploads/2014/08/Social-Impact-Bonds-Snapshot.pdf, accessed October 30, 2014,
9 Jon Hartley, "Social Impact Bonds Are Going Mainstream," Forbes, September 15, 2014, http://www.forbes.com/sites/jonhartley/2014/09/15/social-impact-bonds-are-going-mainstream.
10 同8。
11 Alex Nicholls and Emma Tomkinson, "The Peterborough Pilot Social Impact Bond," Saïd Business School, Oxford University, October 2013, http://emmatomkinson.files.wordpress.com/2013/06/case-study-the-peterborough-pilot-social-impact-bond-oct-2013.pdf, p. 7-8.
12 "Social Benefit Bonds Trial in NSW FAQs," New South Wales Treasury, http://www.treasury.nsw.gov.au/site_plan/social_benefit_bonds/social_benefit_bonds_trial_in_nsw_FAQs, accessed October 29. 2014.
13 "Mayor Bloomberg, Deputy Mayor Gibbs and Corrections Commissioner Schriro announce nation's first Social Impact Bond program," NYC, August 2, 2012, http://www.nyc.gov/portal/site/nycgov/menuitem.c0935b9a57bb4ef3daf2f1c701c789a0/index.jsp?pageID=mayor_press_release&catID=1194&doc_name=http%3A%2F%2Fwww.nyc.gov%2Fhtml%2Fom%2Fhtml%2F2012b%2Fpr285-12.html&cc=unused1978&rc=1194&ndi=1.
14 Patrick Wintour, "Social Impact Bond Launched to Help Teenagers in Care and the Homeless," The Guardian, November 23, 2012, http://www.theguardian.com/society/2012/nov/23/social-impact-bond-teenagers-homelessness.
15 Manuela Badawy, "California City Seeks to Cut Asthma Rate via Bond Issue," Reuters, October 19, 2012, http://www.reuters.com/article/2012/10/19/us-investing-impactbonds-health-idUSBRE89I0U120121019.
16 同7。
17 Emily Bolton and Louise Savell, "Towards a New Social Economy: Blended Value Creation through Social Impact Bonds," Social Finance, March 2010, http://www.socialfinanceus.org/sites/socialfinanceus.org/files/Towards_A_New_Social_Economy_web.pdf, p.12-13.
18 Emma Disley and Jennifer Rubin, "Phase 2 Report from the Payment by Results Social Impact Bond Pilot at HMP Peterborough," Ministry of Justice, Government of the United Kingdom, June 16, 2014, p. 2, 4-5.
19 Alex Nicholls and Emma Tomkinson, "The Peterborough Pilot Social Impact Bond," Saïd Business School, Oxford University, October 2013, http://emmatomkinson.files.wordpress.com/2013/06/case-study-the-peterborough-pilot-social-impact-bond-oct-2013.pdf, p. 41.
20 Rick Cohen, "Eight Sobering Thoughts for Social Impact Bond Supporters", Nonprofit Quarterly, https://nonprofitquarterly.org/policysocial-context/24346-eight-sobering-thoughts-for-social-impact-bond-supporters.html, last modified June 12, 2014.
21 Alex Nicholls and Emma Tomkinson, "The Peterborough Pilot Social Impact Bond," Saïd Business School, Oxford University, October 2013, http://emmatomkinson.files.wordpress.com/2013/06/case-study-the-peterborough-pilot-social-impact-bond-oct-2013.pdf, p. 42.
22 Emma Disley et al., "Lessons Learned from the Planning and Early Implementation of the Social Impact Bond at HMP Peterborough," Ministry of Justice, May 2011, p. 28.
23 同22。
24 Jeffrey B. Liebman, "Social Impact Bonds: A Promising New Financing Model to Accelerate Social Innovation and Improve Government Performance," Center for American Progress, February 2011, http://cdn.americanprogress.org/wp-content/uploads/issues/2011/02/pdf/social_impact_bonds.pdf, p.21-23.
25 同6。
26 Alex Nicholls and Emma Tomkinson, "The Peterborough Pilot Social Impact Bond," Saïd Business School, Oxford University, October 2013, http://emmatomkinson.files.wordpress.com/2013/06/case-study-the-peterborough-pilot-social-impact-bond-oct-2013.pdf, p. 19.
27 Susannah Birkwood, "Peterborough Prison Social Impact Bond Pilot Fails to Hit Target to Trigger Repayments," Third Sector, August 7, 2014, http://www.thirdsector.co.uk/peterborough-prison-social-impact-bond-pilot-fails-hit-target-trigger-repayments/finance/article/1307031.
28 Ministry of Justice, "Payment by Results Prison Pilot Continues to Show Falls in Reoffending," Government of the United Kingdom, https://www.gov.uk/government/news/payment-by-results-prison-pilot-continues-to-show-falls-in-reoffending, last modified April 24, 2014.
29 同28。
30 「局長隨筆:由社會企業到社企金融」。取自香港特別行政區政府民政事務局網站:http://www.hab.gov.hk/tc/about_us/from_the_desk_of_secretary_for_home_affairs/shaArticles223.htm,最後更新2013年4月21日。