時事分析 | 醫療衞生與健康 | 2015-03-16 | 《星島日報》

自願醫保以外 需要更根本的制度改革



政府統計處的最新數據顯示,香港65歲及以上的老年人口逼近110萬,每20人便有3名長者。[1]財政司司長在財政預算案中預計,香港勞動人口將於三年後開始減少;老年人口增加,會帶動醫療等相關服務的資源需求上升。[2]香港人未來如何為醫療服務埋單,遂成難題。原訂今日結束諮詢,現諮詢期獲延長一個月的「自願醫保計劃」(下稱「自願醫保」),最終會否實施,備受關注。

擺在眼前的挑戰不僅關乎醫療融資,亦與市民對健康生活的價值觀,以及醫療體系是否平等、高效有關。當局明言,醫保計劃並非旨在解決本港醫療系統面對的所有挑戰,而是一項配合公營醫療的輔助融資安排,以及平衡公私營醫療系統的措施之一。[3]因此落實自願醫保與否,社會也不能忽略更深層的改革需要。

醫療資源難以持續

智經數年前曾就本港的醫療發展及融資安排進行研究,認為香港的醫療制度面對着多個根本性問題。[4]如今看來,這三大問題依然存在。其中之一,正好對應着是次自願醫保的討論,就是社會醫療資源能否持續。這除了是因為人口老齡化,香港對新藥物及新治療方法的渴求,以至「小政府、低稅率」的理念,也令現行體系能否持續為全港市民提供廉價而優質的醫療服務受到質疑。[5]

綜觀自願醫保諮詢文件發表後各大小媒體訪問的個案,市民反應未見熱烈。原因之一,是本港公營醫療質素向有保證,不少市民就算有能力負擔私家服務,也寧可輪候公院。有家庭月入六萬元的夫婦指,雖然二人早已購買保險,但對公院有信心,過去家人患癌也是使用公院治療,日後二人即使患上重病,仍會到公院求診。[6]若以上個案代表了香港中產的主流心聲,自願醫保能將多少公院服務的需求者引導至私營市場,叫人懷疑。

當然,作為輔助融資安排,購買醫療保險,確可為市民提供更多選擇,讓他們可以在公營醫療系統以外,尋求負擔得起的私營醫療服務。處理非緊急疾病時,醫保亦提供了更有彈性的時間安排。[7]

若當局想增加「自願醫保計劃」的吸引力,可於計劃中加設以家庭為本的保單配套,並向有意參與計劃的家庭提供如保費折扣等誘因。隨着人口老齡化和撫養比率改變,年青夫婦供養子女及父母的經濟負擔(如:醫療開支)將會增加。推出以家庭為本的醫保計劃配套,相信可配合香港人重視家人健康的觀念,亦可將家庭成員間的風險攤分,減低供款人的保費支出。

第二及第三層醫療公私營失衡

另一項政府推動自願醫保的原因,是協助平衡公私營醫療系統。這涉及本港醫療改革的另一個根本性問題──第二層及第三層醫療服務公私營失衡。香港的醫療系統可以分為三個層次,分別為基層、第二層及第三層醫療服務。[8]其中包括專科及醫院服務的第二和第三層醫療,主要由公營界別提供,以住院服務為例,約88%(以病床使用日數計算)由公立醫院提供[9],令公營醫療承受龐大壓力、病人輪候時間延長以及員工工作量增加。過分依賴公營醫療,亦延續了公營醫療的主導性,令私營醫療難於創新發展。

即使落實自願醫保,個別醫療服務由公營主導的格局不會改變。由政府聘請的顧問估計,推行自願醫保只會令2040年公私營界別的病床日數比例,由沒有自願醫保的87:13,變為自願醫保下的85:15;住院(過夜及日間)個案數量的比例,則會由86:14調整至81:19。[10]故此自願醫保只應視為一項輔助政策工具,不能期望它為醫療系統的結構帶來巨大變化。[11]

事實上,政府已多管齊下推動公私營協作,例如把普通科門診公私營協作計劃分階段擴展至全港十八區。[12]在第二及第三層醫療層面,政府近日也建議免息貸款予香港中文大學興建私家醫院,換取院方承諾接收公立醫院轉介的專科門診及日間手術病人。[13]然而杯水車薪,私家醫院的病床本來就嚴重短缺[14],非一時三刻能夠解決。而更根本的是,因應發病和以治療為導向的醫療服務,並非醫療體系應走的道路。

基層醫療服務和個人健康未獲重視

香港的醫療服務,不單純是融資和平衡公私營服務的問題。據智經研究,香港的基層醫療服務的協調並不完善,服務往往缺乏對疾病的持續處理和預防。極少見到一個綜合性、跨專業、團隊式的醫療模式:由牙醫、護士、藥劑師、輔助醫療人員(包括物理治療師、職業治療師等)與家庭醫學專科醫生互相合作,在社區健康中心裏共同提供一套全面以家庭醫學為本的基層醫療。雖然大部分市民皆採用中醫和西醫,但是兩者的溝通甚少。[15]

而病患者的醫療行爲和文化,亦集中在尋求快速解決的方法,而不是着眼於預防或選擇一些健康的生活方式。病人亦大多喜歡「選購」醫生,並尋求昂貴的第二及第三層醫療服務。[16]若這種文化不變,自願醫保的推出,只會令更多病人選擇在不必要的情況下尋求第二及第三層的醫療服務。

強化基層醫療服務

因此,除了增強融資能力、促進公私營合作,本港醫療體系的長遠目標,亦應包括鼓勵服務使用者、提供者和政府的正確行為模式。例如建立誘因,鼓勵市民對個人健康和福祉作更大的承擔,為踏入老年時的健康和生活質素準備。

另外,要建立高效的醫療系統,必須鞏固香港的基層醫療服務,例如促進社區網絡的建立,由執業中醫、牙醫、護士、藥劑師和輔助醫療人士認可的註冊基層醫生共同合作,組成跨專業團隊,提供整體的基層醫療服務;政府亦可推廣以生命階段作基礎的健康檢查計劃,按醫學驗證及業界的共識,定出成年人和長者健康檢查所得到不同程度的政府補貼;社會也應發展緊密無縫的基層醫療、預防醫療、第二層醫療的系統,並配合便攜式電子病歷,以便基層醫療服務提供者能更有效地幫助患者獲得最適當的醫療服務,以及有需要時和專科醫生聯絡。[17]

而在推出自願醫保的同時,社會亦可借助基層醫療服務,為第二及第三層醫療系統把關,例如透過門診醫生提供專業意見,為有需要的病人安排轉介及住院,以確保資源用得其所。

不過,要維持高質素的醫療服務,始終需要大量資源。據政府聘請的顧問評估,由於市民對公營醫療服務的需求龐大,即使推出自願醫保,亦只會縮短輪候時間,不太可能減少公營醫療開支或服務量。[18]因此,在鞏固醫療制度之餘,香港仍需思考是否建立一個更有效鼓勵行為改變的醫療融資安排,例如設立一個由在職人士供款(設供款上限,收入極低者可獲豁免供款)的「醫療儲蓄戶口」計劃。在一個人口老齡化、勞動人口預期減少的社會,這是始終需要面對的難題。

 

 

1 「表002: 按年齡組別及性別劃分的人口」,取自政府統計處網站:http://www.censtatd.gov.hk/showtableexcel2.jsp?tableID=002&charsetID=2,最後更新日期,2015年2月17日。
2 《二零一五至一六財政年度政府財政預算案》,2015年2月25日。
3 《自願醫保計劃諮詢文件》,香港特別行政區政府食物及衞生局,2014年12月。
4 《香港未來醫療發展及融資報告書》,智經研究中心醫療研究小組,2007年8月。
5 同4。
6 〈保費高扣稅少 中產拒「過檔」〉,《香港經濟日報》,2014年12月16日,A25頁。
7 同4。
8 「基層醫療及家庭醫生的概念」,取自香港特別行政區政府衞生署網站:http://www.pco.gov.hk/tc_chi/careyou/concept.html,最後更新日期:2015年2月18日。
9 同3。
10 《自願醫保計劃諮詢文件》,香港特別行政區政府食物及衞生局,2014年12月,155頁。
11 同10。
12 《二零一五至一六財政年度政府財政預算案》,2015年2月25日,第142段。
13 〈中大私院收公家症 換五年免息貸款 政府借40億 助減公營負擔〉,《星島日報》,2015年3月4日,頁A12。
14 同14。
15 同4。
16 同4。
17 同4。
18 同10。