時事分析 | 環境生態及能源 | 2015-03-30 | 《星島日報》

氣候融資:為氣候變化算算賬



央視前主播柴靜製作的《穹頂之下》,揭開她跟霧霾之間的一場私人恩怨。雖說這是中國問題,可是誰都知道,在環境污染成為共業的時代,罪魁禍首誰屬,已經難以辨清。一件在中國製造,於國外售賣的產品,製作過程所產生的污染問題,究竟屬於中國,還是屬於消費國?

在國際層面,有機制會將以上責任歸咎於「外國勢力」,要求這些引致氣候變化的元兇,以金錢輔助其他國家應對氣候變化。贖罪有時,「出得來行,遲早要還」。

一切源於《聯合國氣候變化框架公約》

由發達國家向發展中國家提供資金,以協助較貧窮國家削減溫室氣體之排放及適應氣候變化,也稱作「氣候融資」(Climate Finance)。[1]這種資金轉移安排,建基於1992年5月在聯合國總部被採納的《聯合國氣候變化框架公約》(United Nations Framework Convention on Climate Change,以下簡稱《公約》)。同年6月,《公約》在巴西里約熱內盧(Rio de Janeiro)舉行的聯合國環境與發展會議(United Nations Conference on Environment and Development,俗稱「地球高峰會」(The Earth Summit))開放給國際簽署,一年後已獲得166個國家和區域經濟一體化組織簽署,現時的簽約方達196個。[2]

《公約》提到所有締約方對氣候變化有「共同但有區別的責任」[3],當中責任以各國的發達程度劃分:發達國家應提供金錢及技術,而發展中國家則因其要顧及發展需要,在應對氣候變化的責任上較有彈性。[4]《公約》中有數處明言發達國家應為發展中國家提供資助,其中一處是第四條第四款的:「附件二所列的發達國家締約方和其他發達締約方還應幫助特別易受氣候變化不利影響的發展中國家締約方支付適應這些不利影響的費用。」[5]另一處則是第四條第三款,謂《公約》附件二所列的發達國家締約方和其他發達締約方,應為發展中國家締約方提供資金,以支付他們提供一些與履行《公約》有關的資訊如排放量等所涉的議定支出,亦應透過《公約》議定的資金機制(Financial mechanisms),為發展中國家締約方在減緩、適應氣候變化以及以較低排放方式發展等方面的相關開支提供所需的額外資金。[6]

《公約》中未有列明發達國家應負擔的實際金額,但在2009年通過的《哥本哈根協議》(Copenhagen Accord)中提到,發達國家將由2010至2012年期間提供近300億美元,協助發展中國家減緩及適應氣候變化,而發達國家亦訂下目標,到2020年時每年為發展中國家提供1000億美元。[7]

國際基金 處理「氣候債」

發達國家及發展中國家之間的氣候融資應如何運作?《公約》中第十一條是關於其資金機制,謂該機制負責贈予或轉讓資金,並由《公約》締約方會議決定該機制與《公約》有關的政策、計劃優先次序及資格標準,其運作就交給國際機構。除了這個機制,氣候融資還可通過雙邊、區域性和其他多邊渠道進行。[8]

全球環境基金(Global Environment Facility)是體現《公約》中所提的資金機制的機構。[9]其信託基金(Global Environment Facility Trust Fund)的資金由捐款國家每四年作出新的「補充資金」(Replenishment)承諾而來,每一次周期「籌款」的數額,取決於已訂下將來的項目預計所需的資金,以及捐款各國的實際情況。[10]在試行階段時,該信託基金獲承諾注資11億美元資金[11],首次再注資周期在1994年開始[12],各國共承諾20.2億美元[13]。期後還有數輪注資。到2014年4月,30個國家承諾為第六次注資周期提供44.3億美元。[14]

全球環境基金旨在承擔對環境破壞較少,但成本較高的項目,例如以燃煤或太陽能發電,同樣能達到一個國家的發電目標,但太陽能基建較貴,基金便會出資補貼差額。[15]根據美國國會資料,至2013年6月,基金自成立後已撥出115億美元,另吸引超過570億美元的共同融資,資助多於165國家的超過3,200個項目。[16]

本意雖好,但全球環境基金的運作多年來備受發展中國家非議,認為發達國家在基金的「話事權」過大,要求成立其他氣候融資機制。[17]在2010年11月至12月於墨西哥坎昆(Cancun)舉行的聯合國氣候變化大會氣候會議,就議決成立綠色氣候基金(Green Climate Fund),成為《公約》下的另一個資金機制。[18]該基金至2014年12月獲得27個國家承諾捐款,捐款總額已接近102億美元[19],成為了最大型的氣候基金。[20]

「罰則」公平乎?

氣候融資牽涉的資金以數十以至百億美元計,大多由發達國家「埋單找數」的理據何在?《公約》內有關發達國家對發展中國家之資助條文,雖用上「應」字,不似是硬性規定,但亦可推論《公約》認為發達國家有道義責任協助發展中國家應對氣候暖化。這種道義責任的由來,可參考《公約》的起首部份,謂「本公約各締約方……注意到歷史上和目前全球溫室氣體排放的最大部分源自發達國家」。[21]

另外,在「地球高峰會」上亦有發表《里約環境與發展宣言》(Rio Declaration on Environment and Development),當中第七個原則提到發達國家認定他們對於國際間追求可持續發展負有責任,因為他們的社會為全球環境帶來壓力以及他們坐擁技術及資金。[22]從這點出發,氣候融資有一點發達國家為自己過往的行為買「贖罪券」的意味。

要發達國家主力承擔氣候暖化的責任是否合理?上引《公約》條文中提到的附件二內締約方,有23個國家以及歐洲經濟共同體。[23]在排放量方面,根據世界銀行(The World Bank,下簡稱「世銀」)的數字計算,如表一所示,在1960至1991年期間,這23個國家合算的二氧化碳排放量平均佔了世界的46.6%。[24]雖然數字不算是十分高,但考慮到在世界上的國家近200個,其碳排放量所佔比例就很大。

在經濟能力上,根據世銀的數字計算,如表二所示,在1960至1991年期間,這23個國家的國內生產總值平均佔了世界的75.7%[25],可見不論是責任還是能力上,發達國家為氣候融資提供資金,算是「應有之義」。

不過,在經過了近四份一世紀的今天,以上論述是否還合理?世銀的數字顯示,由1960至2010年,締約方國家的排放量平均佔世界的比率超四成,經濟份量也超七成,然而將時間縮短至較近期,自1992到2010年,它們的排放量及經濟能力在世界所佔比重均有所下降。考慮到歷史紀錄,它們的「應有之義」,近年可謂較低。

發達國家及發展中國家對氣候暖化的承擔固有所不同,而發達國家之間的承擔亦有異。以全球環境基金之信託基金為例,每一次補充資金周期的數額會以「分擔」的形式由各國攤分,力求做到公開、公平及能者付之。各國在每個周期之始都會參考以往周期各自的負擔數額比率,再按當時情況加以調節,得出新一周期補充資金的基本分擔比率,周期之內可按情況追加「捐款」。其他國家亦可對基金作出「捐款」。[26]

發達國家在全球環境基金的各自負擔比率是否合理?由於希望預留空間給各國追加或參與「捐款」,故此基本分擔比率的總和不是100%[27],而根據全球環境基金的數字,過往五次補充資金周期的基本分擔比率總和,平均為88.5%,美國的基本分擔比率平均數是18.7%,為各國之冠。[28]按此計算,美國佔了基本分擔比率約21.2%,而從表一及表二可見,由1960至2010年美國的二氧化碳平均排放量佔了《公約》附件二內締約方國家的53.0%,同期其平均國內生產總值則佔了36.9%;即使是由1992年算起,美國的二氧化碳平均排放量和平均國內生產總值所佔比率還是沒大改變,由此可見,美國的基本分擔比率,明顯是少於其在《公約》附件二內國家當中的「應負責任」。

日本則是美國的相反,根據全球環境基金的數字,在過往五次補充資金周期,其基本分擔比率平均是16.8%,僅次美國[29],而按此計算,佔了基本分擔比率約19.0%,但日本不論是1960至2010年還是1992至2010年的二氧化碳平均排放量佔《公約》附件二內國家的比率,均低於此數,平均國內生產總值亦然。若以此論,日本「超額」完成責任。

中國及香港的「氣候債」

由以上兩國的例子可見,氣候融資中牽涉的付出一方,安排不盡是公平。香港相對世界上各地已算富庶,我們是否也應為氣候變化「贖罪」?如表一及表二所見,不論何時,在二氧化碳排放上,香港只佔世界頗小的比率,國內生產總值則相對較高。不過,雖然中國通報聯合國後,《公約》在2003年5月時起適用於香港,但作為中國一部分,香港在《公約》下被視為發展中國家[30],不用在氣候融資上付出。

不過,之前指出近年發達國家的二氧化碳排放及國內生產總值在世界的比率,已有所下降,一些發展中國家如中國等近年經濟起飛,碳排放在世界舉足輕重。根據世銀的數字,中國在2000至2010年的平均二氧化碳排放量佔了世界的19.4%[31],而其於全球環境基金過往五次補充資金周期,實際負擔比率平均為0.4%。[32]中國日後在氣候融資是否需要作出更大貢獻,香港會否也承擔共業,值得跟進。無論如何,污染問題,人人有責。否則《穹頂之下》的故事,只會不斷重演。

 

 


1 Grantham Research Institute, "What is climate finance and where will it come from?" The Guardian, April 4, 2013, http://www.theguardian.com/environment/2013/apr/04/climate-change-renewableenergy.
2 "Status of Ratification of the Convention," United Nations Framework Convention on Climate Change, http://unfccc.int/essential_background/convention/status_of_ratification/items/2631.php, accessed January 7, 2015.
3 《聯合國氣候變化框架公約》第四條第一款,聯合國,1992年。
4 同3,第四條第七款。
5 同3,第四條第四款。
6 Richard K. Lattanzio, Jane A. Leggett, "International Climate Change Financing: Needs, Sources, and Delivery Methods," Congressional Research Service, May 5, 2011, p. 2.
7 "Report of the Conference of the Parties on its fifteenth session, held in Copenhagen from 7 to 19 December 2009. Addendum. Part Two: Action taken by the Conference of the Parties at its fifteenth session," United Nations Framework Convention on Climate Change, p. 6-7, http://unfccc.int/resource/docs/2009/cop15/eng/11a01.pdf.
8 同3,第十一條第一及第五款。
9 “Global Environment Facility,” United Nations Framework Convention on Climate Change, http://unfccc.int/cooperation_support/financial_mechanism/guidance/items/3655.php, accessed January 8, 2015.
10 "GEF-6 Replenishment: Overview of Financial Structure (Prepared by the Trustee)," Global Environment Facility, March 8, 2013, http://www.thegef.org/gef/sites/thegef.org/files/documents/GEF-6%20Replenishment%20Financial%20Structure.pdf, p. 1.
11 同10,p. 9.
12 Richard K. Lattanzio, "International Environmental Financing: The Global Environment Facility (GEF)," Congressional Research Service, June 3, 2013, http://fpc.state.gov/documents/organization/210680.pdf, p. 5.
13 同11。
14 "GEF-6 Replenishment Meetings & Documents," Global Environment Facility, accessed January 8, 2015, http://www.thegef.org/gef/replenishment_meetings/6.
15 同12,p. 3.
16 同15。
17 同1。
18 "Green Climate Fund," United Nations Framework Convention on Climate Change, http://unfccc.int/cooperation_and_support/financial_mechanism/green_climate_fund/items/5869.php, accessed January 8, 2015.
19 "Total pledges nearing USD 10.2 billion," Green Climate Fund, December 11, 2014, http://news.gcfund.org/wp-content/uploads/2014/12/release_GCF_2014_12_10_austria_pledge.pdf.
20 同18。
21 《聯合國氣候變化框架公約》,聯合國,1992年。
22 "Report on the United Nations Conference on Environment and Development: Annex I Rio Declaration on Environment and Development," United Nations General Assembly, August 12, 1992.
23 《公約》附件二國家包括澳洲、奧地利、比利時、加拿大、丹麥、芬蘭、法國、德國、希臘、冰島、愛爾蘭、意大利、日本、盧森堡、荷蘭、紐西蘭、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、英國及美國。土耳其初時為附件二國家,後來不算。資料來源:《聯合國氣候變化框架公約》附件二,聯合國,1992年。
24 "World DataBank: World Development Indicators," The World Bank, http://databank.worldbank.org/data/views/variableSelection/selectvariables.aspx?source=world-development-indicators, accessed January 6, 2015.
25 同24。
26 同10,p. 3.
27 同26。
28 同10,p. 10.
29 同28。
30 「與國際社會攜手合作」。取自香港特別行政區政府環境保護署網站:http://www.epd.gov.hk/epd/tc_chi/climate_change/coop_int.html,最後更新:2012年12月21日。
31 同24。
32 同10,p. 11.