時事分析 | 環境生態及能源 | 2015-04-11 | 《經濟日報》

真混「賬」:發達國及富有發展中國家的「氣候政治」



南太平洋島國瓦努阿圖(Vanuatu)遭受颶風吹襲,多人傷亡,數千人痛失家園。[1]農作物、耕地及基建被毁,亦為這個八成人口務農[2]的貧窮小國,帶來重大打擊。該國總統朗斯德爾(Baldwin Lonsdale)將悲劇歸咎於氣候變化[3],令人再次疑惑跨越國界的氣候變化,應找誰人算賬?

在2014年12月1日至14日假秘魯利馬(Lima)舉行的聯合國氣候會議[4],各國代表經商議後公佈名為’Lima call for climate action’的文件,為今年底在法國巴黎舉行的聯合國氣候會議上商議於2020年生效的新氣候條約提供基礎。[5]文件的其中一個重點,在於打破了過往氣候變化責任上的慣例,認為地球上每一個國家,包括發展中國家,都有責任減少溫室氣體排放[6],共同為應對氣候變化出一分力,真正做到「氣候變化,人人有責」。

富有發展中國家的責任變化

過去20多年,各國一直以1992年締結的《聯合國氣候變化框架公約》(United Nations Framework Convention on Climate Change,以下簡稱《公約》)為根基,劃分締約方在氣候變化問題的責任。其中第四條第一款指出,所有締約方對氣候變化有「共同但有區別的責任」。[7]《公約》又提到,截至當時,全球溫室氣體排放的最大部分源自發達國家[8],故認為發達國家需要為氣候變化負上較發展中國家更大的責任。[9]至於發展中國家,《公約》指它們有多大程度落實《公約》,視乎發達國家有否作出相應措施,並顧及它們需要發展經濟,改善國民生活。[10]

不過2014年的“Lima call for climate action”文件指出,各國強調在2015年時達成的協議,會根據「共同但有區別的責任」以及各國的能力作為原則,並邀請各國在下次氣候會議前,交代他們將各自如何為達成《公約》的目標作出貢獻;各國已同意會較現時負上更大責任。[11]與20多年前面世的《公約》相比,文件加入了國力的考量,又要求所有國家「交數」,似是劍指近年經濟急速發展的國家。

國際社會近年已不再對發展中國家「隻眼開,隻眼閉」,認為急速發展的國家如中國及印度,有責任為應對氣候變化作更大貢獻。這種態度上變化,在2009年的哥本哈根氣候會議已可見端倪。其時美國談判代表托德.斯特恩(Todd Stern)便指,要解決氣候問題,不能放主要的發展中國家一馬,並強調下次的國際氣候協議,需要包含它們作出解決問題的承諾,又點名謂中國扮演重要角色,說只要「計數」(’do the math’)便可得到這結論。[12]

「龍門」不同 責任不同

究竟 do the math 能否得出托德‧斯特恩的結論?參考世界銀行有關全球二氧化碳排放的資料,從表一可見,由1992年到2010年期間巴西、俄羅斯、印度、中國以及南非五個新興市場合稱的「金磚五國」(BRICS)平均排放量佔了世界的30.93%,而《公約》附件二內締約方國家(下稱「締約國」)[13],即應當協助發展中國家對抗氣候變化的發達國家,其排放量則佔40.49%,較金磚五國多近十個百分點。

不過,若只看2006至2010年的數字,「締約國」所佔比重低了約六個百分點,「金磚五國」則多了約五個百分點,反映「金磚五國」近年的排放量已超越了「締約國」。再以198個國家在此五年的平均排放量計算,中國位列榜首,印度排第三,俄羅斯第四,南非和巴西則分別排十一及十七。其中中國的排放量,更是接近第二位的美國以及第三位的印度的總和。[14]按照托德‧斯特恩的判斷準則,要求「金磚五國」為近年排放負上更大責任,無可厚非。

當然,以上的準則並非無隙可乘,因為當中的排放量,只是國與國之比。但各國人口不同,人愈多自然需要消耗更多資源,排放更多二氧化碳,故人均二氧化碳排放量,是評價各國排放量的另一個準則;而《公約》亦有以人均排放量衡量發展中國家的處境。[15]

以人均排放量作準,2006到2010年間,中國在198個國家中排63,印度排120,俄羅斯排18,南非及巴西則分別排34及110[16],故「金磚五國」的氣候責任,其實還有斟酌空間。由於人均排放與一國排放量所反映的責任大相逕庭,在氣候會議上討價還價時,「龍門」由誰擺,成為責任誰屬的關鍵,例如中國便常用其相對較低的人均排放量,論證自己與其他發展中國家無異,限制其碳排放,並不公允。[17]

給中國的特殊待遇

多講無謂,真金白銀最實際。《公約》認為發達國家應對發展中國家提供資金支持,而自《公約》 簽訂以來,「金磚五國」也受益於此框架下的氣候融資(Climate finance)安排。以《公約》下的全球環境基金(Global Environment Facility)為例[18],其資金大多源自《公約》「締約國」或經濟合作暨發展組織(OECD,下簡稱「經合組織」)成員國[19],自成立以來,已分別為中國、印度、俄羅斯、南非及巴西與氣候變化有關的項目,注資10.6億美元[20]、4.5億美元[21]、3.6億美元[22]、1.4億美元[23]及4.3億美元。[24]

此外,「經合組織」成員國亦為中國、印度、南非及巴西,提供減緩氣候變化援助,在2004至2013年間,就分別對上述國家注資26.1億美元、174.0億美元、7.2億美元及23.9億美元,援助金額更沒有因這些受助國國力上升而減少,反而大增,其中印度獲得的援助金,便由2004至2008年間的44.9億美元,增至2009到2013年間的129.0億美元,升幅達1.9倍。南非和巴西同期的受援增幅更大,分別達5.7倍(由9,357萬美元增至6.3億美元)和36.2倍(由6,261萬美元增至23.3億美元)。唯一例外的是中國,所得援助由13.5億美元,下跌至12.6億美元。[25]

中國因何受到以上的「特別待遇」,從美國的立場可窺一二。2009年時中國的外匯儲備達2萬億美元,在當年哥本哈根氣候會議上,美國談判代表托德.斯特恩表明不預期美國納稅人的錢會送給中國[26],這言論惹來當時中國副外長何亞非抨擊,認為斯氏要不缺乏常識,要不便是極不負責任。[27]

融資背後 話事權之戰

不管責任誰屬,在固有機制下,發展中國家要移動「龍門」,甚或阻止發達國家「搬龍門」,皆極為困難。以全球環境基金的信託基金(Global Environment Facility Trust Fund)為例,其決策主體由32個委任的國家組成,當中16個是發展中國家,14個是發達國家,2個是中東歐及前蘇聯國家[28],發達國家與發展中國家在該信託基金的「話語權」,看似平分春色。

但問題是,若會議無法取得共識,而要由投票定奪,發達國家和發展中國家的強弱懸殊便會浮現。因為投票之時,須同時取得六成基金參與國以及六成捐款額的出資方支持,議案才能獲得通過。[29]由於該信託基金的資金大多由發達國家提供(中國在首五次需要補充資金時,平均貢獻了總額的0.41%,其餘金磚國家的個別貢獻金額,同樣佔總額不足1%[30]),意味發達國家可以「守尾門」,具備實則的否決權。

如此決策機制,自然備受發展中國家批評,認為發達國家在基金的話事權過大。[31]當然,這並非唯一處理氣候融資的基金,近年成立的「聯合國綠色氣候基金」(Green Climate Fund),也具備同樣功能。不過中國已表明不會注資[32],反而另起爐灶,建立一個全由「自己友」出資,較少受發達國家制肘的「氣候變化南南合作基金」(South-South Cooperation Fund on Climate Change)。

事實上,個別急速冒起的發展中國家,確已有足夠財力自助,甚至有餘力協助其他國家應對氣候變化。以中國為例,自2011年起至2014年12月,政府已安排了約4,400萬美元,與其他發展中國家展開「南南合作」[33],應對氣候變化。去年9月在紐約舉行的「2014年氣候變化首腦會議」上,中國國務院副總理張高麗更宣佈將中國當時每年提供的財政支援加倍,並設立「氣候變化南南合作基金」。[34]在其後的利馬聯合國氣候會議內的「應對氣候變化南南合作高級別硏討會」上,中國代表團團長解振華再次表示中國將成立上述基金,其基本原則是相互尊重、公平互利、務實高效、多方共贏,並邀請各國部長對基金提出建議及歡迎各國參與。[35]

由此可見,氣候融資驟看是「能力愈大,責任愈大」,理念崇高,但背後其實不乏大國較勁。再者,「講錢傷感情」,繼中國及美國在2009年就氣候融資針鋒相對,在利馬聯合國氣候會議上,中國及巴西亦指責富有國家未有為貧窮國家提供足夠幫助。[36]大國就氣候融資互相指責,卻又同時聲稱關心有需要的國家,那些因極端天氣而面臨「滅頂之災」的細小窮國看在眼裏,不知會作何想?

 

1 「聯合國:瓦努阿圖颶風已導致24人喪生」,取自BBC中文網,http://www.bbc.co.uk/zhongwen/trad/world/2015/03/150316_vanuatu_latest,最後更新日期2015年 3月 16日。
2 “Amid logistical challenges, UN focuses on priority needs for cyclone-hit Vanuatu,” UN News Centre, March 17, 2015, http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=50348#.VQk4LLFWlX8.
3 “Vanuatu president says climate change 'contributed' to Cyclone Pam,” The Telegraph, March 15, 2015, http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/australiaandthepacific/vanuatu/11474167/Vanuatu-president-says-climate-change-contributed-to-Cyclone-Pam.html.
4 "Lima Climate Change Conference - December 2014," United Nations Framework Convention on Climate Change, http://unfccc.int/meetings/lima_dec_2014/meeting/8141.php, accessed January 14, 2015.
5 "Ban Ki-moon hails delegates for paving way to 'meaningful' climate agreement," United Nations Social Development Network, December 15, 2014, http://unsdn.org/ban-ki-moon-hails-delegates-for-paving-way-to-meaningful-climate-agreement.
6 Suzanne Goldenberg, "Lima climate change talks reach global warming agreement," The Guardian, December 14, 2014, http://www.theguardian.com/environment/2014/dec/14/lima-climate-change-talks-reach-agreement.
7 《聯合國氣候變化框架公約》第四條第一款,聯合國,1992年。
8 《聯合國氣候變化框架公約》,聯合國,1992年。
9 同7,第四條,聯合國,1992年。
10 同7,第四條第七款,聯合國,1992年。
11 "Decision -/CP.20: Lima call for climate action," United Nations Framework Convention on Climate Change, http://unfccc.int/files/meetings/lima_dec_2014/application/pdf/auv_cop20_lima_call_for_climate_action.pdf, accessed January 14, 2015, p.1-2.
12 Darren Samuelsohn, "No 'Pass' for Developing Countries in Next Climate Treaty, Says U.S. Envoy," The New York Times, December 9, 2009, http://www.nytimes.com/gwire/2009/12/09/09greenwire-no-pass-for-developing-countries-in-next-clima-98557.html?pagewanted=all.
13 《公約》附件二國家包括澳洲、奧地利、比利時、加拿大、丹麥、芬蘭、法國、德國、希臘、冰島、愛爾蘭、意大利、日本、盧森堡、荷蘭、紐西蘭、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、英國及美國。土耳其初時為附件二國家,後來不算。資料來源:《聯合國氣候變化框架公約》附件二,聯合國,1992年。
14 "World DataBank: World Development Indicators," The World Bank, http://databank.worldbank.org/data/views/variableSelection/selectvariables.aspx?source=world-development-indicators, accessed January 6, 2015.
15 同8。
16 同14。
17 Matt McGrath, "China's per capita carbon emissions overtake EU's," BBC, September 21, 2014, http://www.bbc.com/news/science-environment-29239194.
18 “Global Environment Facility,” United Nations Framework Convention on Climate Change, http://unfccc.int/cooperation_support/financial_mechanism/guidance/items/3655.php, accessed January 8, 2015.
19 "GEF-6 Replenishment: Overview of Financial Structure (Prepared by the Trustee)," Global Environment Facility, March 8, 2013, http://www.thegef.org/gef/sites/thegef.org/files/documents/GEF-6%20Replenishment%20Financial%20Structure.pdf, p. 11.
20 "Country profile for China," Global Environment Facility, http://www.thegef.org/gef/country_profile/CN?countryCode=CN&op=Browse&form_build_id=form-CHlIu5ZMlex70GqD0e0IDeYvH7Cg0ZJ9D-wBSAEd9a8&form_id=selectcountry_form, accessed January 14, 2015.
21 "Country Profile for India," Global Environment Facility, http://www.thegef.org/gef/country_profile/IN?countryCode=IN&op=Browse&form_build_id=form-CHlIu5ZMlex70GqD0e0IDeYvH7Cg0ZJ9D-wBSAEd9a8&form_id=selectcountry_form, accessed January 14, 2015.
22 "Country Profile for Russian Federation," Global Environment Facility, http://www.thegef.org/gef/country_profile/RU?countryCode=RU&op=Browse&form_build_id=form-CHlIu5ZMlex70GqD0e0IDeYvH7Cg0ZJ9D-wBSAEd9a8&form_id=selectcountry_form, accessed January 14, 2015.
23 "Country Profile for South Africa," Global Environment Facility, http://www.thegef.org/gef/country_profile/ZA?countryCode=ZA&op=Browse&form_build_id=form-CHlIu5ZMlex70GqD0e0IDeYvH7Cg0ZJ9D-wBSAEd9a8&form_id=selectcountry_form, accessed January 14, 2015.
24 "Country Profile for Brazil," Global Environment Facility, http://www.thegef.org/gef/country_profile/BR?countryCode=BR&op=Browse&form_build_id=form-CHlIu5ZMlex70GqD0e0IDeYvH7Cg0ZJ9D-wBSAEd9a8&form_id=selectcountry_form, accessed January 14, 2015.
25 "Aid activities targeting Global Environmental Objectives," OECD.Stat Extracts, http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=RIOMARKERS, accessed January 13, 2015.
26 同12。
27 Brian Winter, "China lashes out at U.S. at climate conference," USA Today, December 12, 2009, http://usatoday30.usatoday.com/weather/climate/globalwarming/2009-12-11-china-climate-criticism_N.htm.
28 Richard K. Lattanzio, "International Environmental Financing: The Global Environment Facility (GEF)," Congressional Research Service, June 3, 2013, http://fpc.state.gov/documents/organization/210680.pdf, p. 4.
29 同28,p. 5.
30 同19。
31 Grantham Research Institute, "What is climate finance and where will it come from?" The Guardian, April 4, 2013, http://www.theguardian.com/environment/2013/apr/04/climate-change-renewableenergy.
32 劉虹橋,「2000萬美元南南合作基金將檢驗中國的氣候領導力」。取自中外對話網站:https://www.chinadialogue.net/blog/7596-China-pledges-US-2-million-a-year-to-its-new-South-South-Cooperation-Fund/ch,最後更新日期2014年12月12日。
33 「解振華:中國積極推動應對氣候變化南南合作」。取自新華網網站:http://news.xinhuanet.com/2014-12/09/c_1113566154.htm,最後更新日期2014年12月9日。
34 "Zhang Gaoli Attends UN Climate Summit and Delivers Speech," Ministry of Foreign Affairs of the People's Republic of China, September 24, 2014, http://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/zxxx_662805/t1194544.shtml.
35 同32。
36 Pilita Clark, Lucy Hornby, "China and Brazil rebuke rich world over climate cash pledge," Financial Times, December 1, 2014, http://www.ft.com/intl/cms/s/0/39de1ab4-7748-11e4-a082-00144feabdc0.html#axzz3OsCaJc7j.