時事分析 | 公共行政及法制 | 2015-04-18 | 《經濟日報》

公共資訊的便利與開放 資訊自由法的倡議



人有三急,但找不到廁所,有本港開發的手機應用程式(Apps)透過政府提供的資訊,讓使用者能瞬間找出身處地點附近的洗手間位置。[1]政府免費開放資料,企業藉此開發應用程式,市民獲得更豐富的資訊。乍聽便利非常,但回顧各地政府的公開資料制度,開放資料的好處或用意不止於此,其原則還在於促使政府增加透明度,公眾協助監察,締造公正的管治。

就達到此項目標,本港政府看來相距仍甚遠。申訴專員公署(下稱「公署」)去年便曾發表報告指出本港公開資料制度的不足,促請政府訂立《資訊自由法》保障公眾的知情權,並指出有關法律所標誌的是「政府向市民大眾保證其維持開明問責及高透明度的決心」。[2]

今年政府的財政預算案提出,將改變政府發放資料的格式,以協助企業開發應用程式,並陸續增加免費發放的資料。[3]增加數量與應用程式開發之外,未來本港的公開資料制度應如何向前走,以保證其開明問責的決心?

港、台兩地的開放資訊發展

開發應用程式也可稱霸。2011年台灣的經濟部工業局主辦「App Star高手爭霸戰」,目的在於推廣當地的應用程式開發及公共資料的開放[4],並因此額外增設了「台北市政府公開資訊創新應用獎」[5],結果由一個提供台北市公車的即時資訊、行車速度及量度用戶每日使用公車行動記錄等資訊的應用程式獲得首名。[6]配合開放資料的目標,同年台北市政府亦推出一站式公共資料網站,方便市民查找資料。

事實上,本港政府就此方面的起步可謂與台北市政府不相伯仲。2011年,港府設立了「資料一線通」政府公共資料入門網站,並先後舉辦了兩屆鼓勵民間開發應用程式的比賽。可是,四年過去,台灣有關方面的發展較本港更為積極。

今年初,當地行政院院長宣佈,2015年是台灣的「政府開放資料深化應用元年」,要求各部門加快釋出政府資訊,民間亦點名指出釋放度不足的部門如衛生福利部、內政部、交通部及經濟部。[7]此外,台灣政府會檢閱市民從政府資料庫下載的資訊,並發表如下載量排名及瀏覽次數等清單。如去年台灣國家發展委員會指出,下載量最高的資訊包括電影、獨立音樂、金融監督管理委員會新聞稿、演唱會、金融機構基本資訊查詢等。[8]

相反,本港政府在2013年公布的「數碼21」諮詢文件,並未見進一步協助政府開放資料的詳細方向。當中就「開放資料」的部分,只簡單描述了三大情況,包括供市民免費查找政府資料的網站(data.one.gov.hk)、資料的數量(截至文件撰寫時的14類資料)和格式(數碼格式)[9],並未就開放資料的發展詳加探討。直至今年財政預算案,政府仍只表示希望藉開放政府資料助初創企業開發流動應用程式[10],並由資訊科技總監辦公室負責。上月政府推出更新版的中央資料庫「data.gov.hk」,以配合這一新措施。[11]

兩地較為量化的差距,可見於Global Open Data Index的排名。台灣2013年排名第36位,較同年的香港排名第56位高20個名次;去到2014年的排名,兩地排名的差距拉闊,台灣排名第11位,香港則排名第54位。[12]

香港未就資訊自由立法

設立一站式網站或中央資料庫,以及改善資訊發放的格式以助公眾或相關企業作出進一步開發與分析,確實令市民查找資訊時更方便,但問題是由2011年提出開放資料至今四年,政府仍在此基本步上裹足不前。去年公署就《香港的公開資料制度》(下稱《報告》)作出的主動調查報告,進一步揭示目前本港政府有關制度的弊端。

《報告》指出,現時本港沒有任何法例訂明市民索取政府管有的資料的權利,政府各局及部門只需遵從僅屬行政性質、並自1995年開始在本港推行的《公開資料守則》(下稱「守則」),此守則並未就違規行為訂立任何罰則。[13]

開放公共資料的精神及元素,參考已訂立《資訊自由法》的國家和地區,首先包括審裁機構具約束力的決定及違規罰則,但《報告》表示,這些元素在香港的純行政制度下,根本上不存在。[14]

換作較具體例子,便是現行機制容許申訴專員就任何涉及政府部門提供資料的投訴作出調查。可是,在完成有關調查後,公署並不能作出真正具法定約束力的決定,只能向涉事部門或當局提出勸喻性質的建議,[15]由此可見守則的約束力有限,審裁機構對違反守則者僅限作出勸喻。

現行公開資料制度的不足

另一邊廂,《資訊自由法》的元素還包括法例將涵蓋公營機構、披露資料(除非有某些特定理由)、主動披露、定期匯報資訊自由的執行及遵從情況,及資訊自由的倡導等。《報告》指出,這些元素在本港現今制度下並未獲充分體現,如守則的適用範圍狹窄,只涵蓋各局或部門,及僅兩個公營機構。[16]

儘管守則適用於政府各局或部門,但它們對於豁免規定的運用,如拒絕披露第三者資料,做法並不一致或錯誤引用,而就資料所涉及的公眾利益及個人資料之間,有部分個案並未按照守則的指引作出衡量,便拒絕索取資料的要求,有些局或部門亦不清楚市民索取的資料是否屬於個人資料。[17]

《報告》舉例說,有投訴人認為某店舖釋出的塑膠微粒導致其丈夫死亡,並要求勞工處提交有關化驗報告,但勞工處指因報告載有關於化驗所個別人員及店舖負責人的個人資料,便以「第三者資料」為由拒絕;公署指出,勞工處混淆了「第三者資料」及「私隱」,而就算該處擔心私隱問題,亦應嘗試詢問當事人是否同意披露資料,或把報告中的個人資料遮蓋,再向投訴人提供複本。[18]

訂立資訊自由法的需要

綜上所述,可見本港現行的公開資料制度存在多項重大的不足。透過制定一份具約束力的法律條文,能向政府及公眾提供一份清晰及統一的公開資料標準以作遵從。其他改革制度的方法,如向政府各局及部門提供更多如何詮釋及引用《守則》的意見和支援、擬定及提供不同系列的個案編撰、設立一個獨立機構向政制局提供意見等,短期內也有實行的必要。[19]不過,立法是否能一概滿足公眾追求政府主動披露更多資料的期望?

香港大學新聞及傳媒研究中心助理教授傅景華曾就本港的公開資料制度公開撰文表示,就算在有立法的地區,也鮮有政府願意由衷公開資料。文中指:「在任內引入資訊自由法的英國前首相貝理雅,在回憶錄中直指此項立法乃其任內其中一個最大遺憾,等於變相為敵人提供『武器』。在美國,聲稱要做歷史上最高透明度政府的總統奧巴馬,有傳媒報道指其兩度任期內至今,拒絕公眾索取資料的比率愈來愈高。」[20]傅進一步指出,連受立法保障地區的領袖也如此,對比香港,既無法例約束政府,且僅得一份實行了廿年而未曾改變的公開資料守則,香港的資訊自由難以獲得保障。

可惜,政府在2005年向立法會否定立法的需要[21],立法會亦在2013年否決了立法的動議。[22]去年三月,在公署發表《報告》後,政制及內地事務局局長在回應本港是否需要就《檔案法》和《資訊自由法》立法時,只表示有待法律改革委員會的報告,其後才再考慮是否立法及下一個政策決定。[23]

便利之外 資訊自由的意義

1995年已開始爭取立法的香港記者協會指,當時全球只有三個國家立法,但至今已增加至至少88個,香港卻仍在研究立法的階段,檔案處前處長朱福強亦強調,資訊自由法能保障公眾知情權,檔案法則避免政府拒絕披露資料,兩者須互相配合。[24]

資訊自由關乎資訊之接收,言論自由則關乎資訊之發表,兩者可謂互為表裡,若其中一方堵塞,社會的資訊流通將受影響,有礙民意和輿論的形成。有本地資深法律研究學者提出,「一個社會的言論自由亦需要依賴一套成功的資訊收集制度。」[25]一部手機、一個應用程式、再將原始數據化作具意義的資料,能讓市民生活更為便利。但在達致便利之外,如何維持開明與高透明度的管治,建立成功的資訊收集、存檔及發布的制度,還視乎政府未來對於改善公共資料制度上能否踏出更廣闊的步伐。

 

 

1 「資料一線通應用大賽」。取自香港政府一站通網站:https://data.gov.hk/tc/node,查詢日期2015年4月2日。
2 《主動調查報告:香港的公開資料制度》,香港申訴專員公署,2014年3月。
3 《二零一五至二零一六財政年度政府財政預算案》,財政司司長曾俊華,2015年2月25日。
4 「App Star 高手爭霸戰市集應用軟體設計大獎」。取自友松傳播事業有限公司網站:http://www.jtv.com.tw/AppStar/,查詢日期2015年3月12日。
5 同4。
6 「Bus+」。取自友松傳播事業有限公司網站:http://www.jtv.com.tw/AppStar/index_introduction.php?no=61,查詢日期2015年3月12日。
7 林安妮,〈open data元年 毛揆指示加速推動〉,《經濟日報(台灣)》,2015年1月29日,A4頁。
8 余至浩,「政府開放資料大體檢,哪些民眾最愛用?」,取自iThome網站:http://www.ithome.com.tw/news/89376,查詢日期2015年3月12日。
9 「第四章:激勵創新,成就未來」,《智慧香港 智優生活 2014數碼21資訊科技策略公眾諮詢文件》,商務及經濟發展局,2013年9月。
10 同3。
11 「革新『資料一線通』網站全面以數碼格式發放公共資料」。取自香港政府新聞網:http://www.info.gov.hk/gia/general/201503/18/P201503180456.htm,更新日期:2015年3月18日。
12 "Hong Kong," Global Open Data Index, http://index.okfn.org/place/hong-kong/, accessed March 12, 2015; “Taiwan,” Global Open Data Index, http://index.okfn.org/place/taiwan/, accessed March 12, 2015.
13 同2。
14 同2。
15 同2。
16 同2。
17 同2。
18 同2。
19 同2。。
20 傅景華,〈不要拉布:政府應立即改革公開資料制度〉,《明報》,2014年5月26日,A23頁。
21 「立法會:民政事務局局長就『制定資訊自由法』動議辯論致辭全文」。取自香港政府新聞網:http://www.info.gov.hk/gia/general/200501/28/0128322.htm,查詢日期2015年3月12日。
22 「促政府訂定資訊自由法修訂動議被否決 記協極度遺憾」。取自香港記者協會網站:http://www.hkja.org.hk/site/portal/Site.aspx?id=A1-1075&lang=zh-TW,最後更新日期2013年6月7日。
23 「政制及內地事務局局長下午會見傳媒談話全文」,香港政府新聞公報,2014年3月20日。
24 〈政府消極對待 拖延逾20年〉,《信報》,2014年3月21日,A18頁。
25 羅敏威,《香港人權法新論》(香港:香港城市大學出版社,2009年),頁167-191。