時事分析 | 土地房屋及基建 | 2015-05-22 | 《經濟日報》

「棕地」發展:試住先?



城市規劃委員會早前在爭議聲中通過新界東北發展計劃,將粉嶺北及古洞北的兩份分區計劃大綱草圖呈交行政會議作最後決定。按規劃文件,兩個新發展區佔地612公頃[1],將提供約六萬個住宅單位,另有商業發展。[2]

新界東北發展諮詢過程中阻力重重,因當中涉及居民遷置、利益分配、原有生態影響等問題。與此同時,社會又不得不承認增加土地及房屋供應的迫切性。

「覓地起樓」是今屆政府的施政重點,但以上矛盾凸顯困難所在。發展局局長陳茂波近期在網誌重提發展「棕地」,並指當局正研究發展洪水橋和元朗南等棕地,作為長遠增加房屋土地供應的措施之一。[3]

棕地有幾多

本港對棕地未有清晰統一定義,一般泛指新界原有農地或鄉郊土地中,已改用作露天貯物場、貨櫃場、倉庫、鄉郊工業及回收場等與環境並不協調用途的荒廢農地及工業用地。將這些零散且混亂的鄉郊土地重新規劃,改作房屋及其他用途,不但能夠釋放土地價值,增加供應,也有望改善環境;且棕地開發相較郊野公園的保育爭議更少。

發展局局長曾指,新界最少有365公頃[4]棕地,面積相等於19個維園(約19公頃),亦即約粉嶺北、古洞北新發展區面積一半。另據公共專業聯盟2012年的調查估計,新界有逾800公頃棕地,其中近六成被用作貯物和廢物回收,三成左右土地為貨櫃物流相關用途,使用效率相當之低。[5]

兩者估算的數字相距甚遠,棕地究竟有幾多?事實上,一直以來,當局並沒有關於棕地分佈、面積等官方統計,更缺乏一套整全的棕地管理政策。今年的《施政報告》提及,政府將以洪水橋內「棕地」為試點,推展新發展區。[6] 棕地發展「試」住先,點試先?

鄉郊農地變棕地

一般而言,「棕地」被認為是後工業社會因產業轉型帶來的使用率低或閒置的用地,英國、美國、加拿大等地都有類似概念。至於香港棕地的產生,則與本地農業式微有關,原本的鄉郊農地日漸荒廢,此後大多轉為露天貯物和港口後勤用地。

有評論指,上世紀六七十年代政府選址葵涌作貨櫃碼頭,但沒有提供配套的貨櫃場和相關用地,物流業者唯有在其他地方尋找合適用地,於是新界地主便向他們租出未開墾或荒廢農地,貨櫃場、露天貯物等相關用地由此出現。[7]

80年代的「生發案」[8]更令該類鄉郊土地迅速擴散。近一百年來,新界大部分私人土地一直受集體官契規管,包括土地用途都會在官契附表中清楚列載。不過1983年「律政司訴生發地產投資有限公司」(「1983」HKLR327)一案中,高等法院裁定,集體官契所列的土地用途只屬說明性質,並非爭議中所指的隱含契約類別。[9] 換言之,即使被劃為農地,土地亦有機會轉作其他用途。政府對新界土地用途的規範,變相因此案的判決而失效。其後,大批未開墾農地其後轉為露天貯物、棄置車輛、修理車輛工廠、貨櫃存放場和停車場,以迎合市場需求。[10]

不過當局於1991年修訂《城市規劃條例》,將法定規劃管制延伸至新界鄉郊地區,規定只有指定作露天貯物及港口後勤用途的地區,或已獲有效許可用地,才可作該類用途。這一機制有助阻遏這類活動在新界一帶的肆意擴張。[11]

同時,跨境陸路貨運量持續下跌,與物流運作相關的露天貯物及港口後勤用地使用率亦不如以往,甚至出現棄置。前房屋及規劃地政局在2007年時承認,這些散落在不同鄉郊地區的棕地,未被充分使用。[12]

棕地起樓 新發展區「先行先試」

部分鄉郊農地變身貯物和港口後勤用地,再到如今逐漸荒廢,棕地的發展其實也見證著香港經濟結構的變革。不過回顧過往政府多管齊下的土地策略,開發棕地一向不是重心。

關於棕地的規劃研究可追溯至上屆政府。2007年政府公布的《香港2030研究》已建議有效利用棕地。當時研究報告關注新界鄉郊地區的露天倉庫和簡陋工場,指這些有關港口後勤用地將逐漸由香港遷往內地,提出可在擬議的新發展區檢討內重新檢視其用途。而新發展區以外的相關用地,亦須待現有使用者遷出後,重新修復已損壞的鄉郊環境。[13]2011年政府進一步表示,將把新發展區內的棕地轉為公私營房屋發展,並提供基礎建設。

2012年政府換屆,但沿襲上屆政府開發棕地的策略,在新發展區內「先行先試」,並將範圍鎖定在北區和元朗的荒廢農地,以及洪水橋新發展區。發展局局長在近年的網誌中多次談及發展棕地,並以元朗南及洪水橋新發展區為例,指出在當區開發再利用棕地的可行性。

權衡利益 棕地發展知易行難

當局選址元朗南和洪水橋新發展區,理據之一是因為這兩處的棕地相對大量和集中。據公共專業聯盟調查,2011年棕地主要分佈在新界四個區域內,元朗區為其中之一,而洪水橋的棕地分佈較為集中。[14]考慮到棕地的開發涉及基建、交通、環境、排污等方面配套,兩處又分別臨近人口和交通密集的元朗和天水圍,集中發展更合乎經濟效益。

如今棕地已不作農業用途,不涉保育問題,相較開發郊野公園、填海等方式更容易取得社會共識。但難處在於,棕地和鄉郊土地一般夾雜大量私人土地,如元朗南的216公頃土地中約一半為棕地,而整個區的私人土地佔約八成;[15]洪水橋發展區有逾190公頃土地(佔總面積23%)被用作露天貯物及港口後勤活動,不過整個區內可發展土地約75%為私人擁有。[16]拆遷、收地和賠償須與地區人士商討。此外,基於歷史原因,不少新界土地業權不清,也增加了收地難度。[17]

2013年房屋署曾建議收回元朗橫洲一帶約34公頃棕地和綠化用地,興建可容納5.2萬人的1.7萬個[18]公營房屋單位,當時亦得到民間團體的普遍支持。[19]不過其後因收地遇到阻滯,發展計劃大幅縮至5.6公頃的「綠化地帶」,單位數目亦大減四分之三,只有約4,000個,容納1.23萬人口。[20]

元朗橫洲以貨櫃場、露天貯物用地為主,收地毋需遷置居民,但仍遭地區人士反對。有指出租閒置農地為當地居民帶來租金收益,然而元朗區議會主席梁志祥在接受傳媒訪問時稱,政府收地賠償最多只有800元一呎,並不足夠。另屏山鄉事委員會主席曾樹和表示,原居民希望政府建公屋的同時撥地給丁屋。最終當局不得不擱置原定「棕地房屋」計劃,轉而將發展範圍限於綠化用地。有批評質疑當局做法是將原居民利益置於公眾利益之上。[21]

此外,部分行業對現有棕地的需求亦須平衡,不該一網打盡。如貨櫃場、回收場等棕地須保留一部分,應付業界需要。政府亦因此在元朗南和洪水橋分別預留20公頃[22]和72公頃[23]土地作物流、科技等行業的發展。

第一步:建立「棕地」資料庫

當局稱,發展棕地的程序複雜,包括環境、交通等技術評估,向立法會申請撥款,補償、安置等問題,不能一蹴而就。挑戰重重,但相對冗長的規劃至開發過程,現時更欠缺的是完整、詳實的棕地資料庫。

前文已提及,要查閱香港棕地的面積、分佈或主要用途,仍是靠民間資料或零散的官方數據。要善用土地,發掘棕地潛力,建立整全的官方資料庫才是重中之重。

棕地發展較為成熟的英美兩國均有相關數據庫,供公眾查閱棕地資料,檢視政策成效。如美國,其棕地的定義主要指過去因工商業活動受到污染的土地。[24]美國國家環境保護署設網站介紹相關法例,亦推出棕地計劃(Brownfields Program),資助清理和修復棕地。此外,網站會列出計劃進展、所花費公帑等訊息,供公眾監察。[25]

英國的棕地資料庫則自2004年起記錄當地棕地狀況。[26]另外,為保護綠化土地、善用棕地,英國政府去年年中宣布計劃在現有棕地之上新建20萬個房屋單位,包括提供四億英鎊用於倫敦市內20個由「棕地」改劃為「住宅用地」的建設項目,以及為倫敦市外十個「棕地房屋」額外投入二億英鎊。整個方案將可利用當地約九成棕地,目標在2020年前獲得通過。[27]

英國政府的棕地政策建基於相對扎實的數據資料,較為全面且具前瞻性。比較之下,本港善用棕地初衷雖好,卻由於缺乏完備的官方統計,相關措施如棕地分佈一樣,零落散碎。當局選擇在新發展區「先行先試」開發棕地,再向其他地區推進不失為良策,但設立整全的資料庫,才是棕地發展的長遠之計。

 

 

1 《城市規劃委員會文件第9747號》,規劃署,2014年10月。 
2 「城規會就審議粉嶺北和古洞北分區計劃大綱草圖申述和意見的決定」。取自政府新聞網網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201504/29/P201504290674.htm,最後更新日期2015年4月29日。 
3 「走前一步 不違理想」。取自發展局局長隨筆網站:http://www.devb.gov.hk/tc/home/my_blog/index_id_125.html,最後更新日期2015年5月10日。 
4 政府當時估算的365公頃棕地包括:新界「綠化地帶」(57公頃)、北區和元朗(48公頃)、洪水橋(250公頃)、錦田南一帶(10公頃)的露天儲物和港口後勤用地。資料來源:「回歸理性 邁步向前」。取自發展局局長隨筆網站:http://www.devb.gov.hk/tc/home/my_blog/index_id_1.html,最後更新日期2013年1月20日。 
5 「新界棕土研究與土地發展方略」,公共專業聯盟,2012年3月8日,第13頁。 
6 《二零一五年施政報告》,香港特別行政區行政長官,2015年1月14日。 
7 姚松炎,〈棕土不除,反滅農地 發展亂局,禍延後世〉,《頭條日報》,2013年7月9日,P60頁。 
8 即「律政司訴生發地產投資有限公司」(「1983」HKLR327)一案。 
9 Attorney General v Melhado Investment Ltd一案,高院裁定,只有發出噪音、惡臭和厭惡性的行業不得在官契規管的土地上作業,未經批准的建築物亦不應建於這些土地上。 
10 「新界鄉郊露天貯物及港口後勤用途的規劃」,立法會規劃地政及工程事務委員會,立法會CB(1)1410/06-07(05)號文件,2007年4月。 
11 同10。 
12 同10。 
13 「第四部分第十三章 – 未來發展路向」,《香港2030》,香港特別行政區政府,最後更新2015年1月23日,第145頁。 
14 同5。 
15 「優化與善用元朗南棕地」。取自發展局局長隨筆網站:http://www.devb.gov.hk/tc/home/my_blog/index_id_74.html,最後更新日期2014年5月25日。 
16 「利用優勢 拓經濟創就業」。取自發展局局長隨筆網站:http://www.devb.gov.hk/tc/home/my_blog/index_id_27.html,最後更新日期2013年7月21日。 
17 「逆權管有改革兩難 釐清土地界線是根本」,智經研究中心,2014年10月21日。 
18 註:參考2012/13、2013/14年度公營房屋實質建屋量分別約1.3萬和1.4萬。資料來源:「公屋實質建屋量」。房屋委員會和房屋署網站:http://www.housingauthority.gov.hk/tc/about-us/publications-and-statistics/actual-public-rental-housing-production/,最後更新日期2014年7月10日。 
19 〈元朗棕地擬建公屋 郊野公園有救 民間團體:證明毋須盲搶地〉,《蘋果日報》,2013年9月26日,A18頁。 
20 「橫洲公營房屋發展計劃」,元朗區議會會議,區議會文件2014/第34 號,2014年6月。 
21 黃俊邦,〈鄉事反對 倉地毋須「犧牲小我」 政府擱置元朗橫洲建17000單位〉,香港獨立媒體,2014年6月25日。 
22 同15。 
23 同16。 
24 “Success in Forging Partnerships,” United States Environmental Protection Agency, http://www.epa.gov/superfund/accomp/17yrrept/report5.htm, last modified August 10, 2011. 
25 “Brownfields and Land Revitalization: Brownfields Program Accomplishments,” United States Environmental Protection Agency, http://www.epa.gov/brownfields/overview/bf-monthly-report.html, last modified April 29, 2015. 
26 “National Land Use Database of Previously Developed Land (NLUD-PDL),” GOV.UK, https://www.gov.uk/government/collections/national-land-use-database-of-previously-developed-land-nlud-pdl, last modified October 28, 2014. 
27 “Building more homes on brownfield land - Consultation proposals,” Department for Communities and Local Government (UK), January 2015.