時事分析 | 社會流動及福祉 | 2015-06-24 | 《經濟日報 》

「我唔驚呀!我60啦!」論香港安老院舍的監管



一宗護老院長者集體「剝光豬」事件,惹來全城嘩然,社會大眾再度聚焦私營安老院舍(私院)的經營手法與香港長遠安老事務發展。事件換來城中連番討論,其中資深傳媒工作者謝志峰在城市論壇中一句「我都驚呀!我60啦!」,籲政府正視問題。

政府過去十多年來,傾向透過自由市場解決私院服務質素參差的問題,包括引入「錢跟人走」概念,藉以讓有需要的長者,在市場上自由選擇合適他們的服務。

可是,社會仍不時有私院被揭發以不良手法營運,更有長者遭受虐待。是次事件可謂是將在社會暴露經年的院舍質素問題,再度掀露人前,令人深思政府是否需要推出獨立評核機制,以及能否調配社會資源,協助改善長者安老服務。

自由,不自由?長者屢遭苦待事件簿

長者「剝光豬」事件轟動全城,但在過去十多年間,私院惡待長者的個案屢見不鮮。2009年,有護老院女護理主任因被揭發強迫老婦吃糞便及掌摑對方,遭法庭判罰監禁半年。裁判官判案時,更斥責被告犯案手法噁心及缺德。[1]

2006年,一名患有老人痴呆症[2],有多次擅離記錄的長者逃出院舍後墜進山澗[3],令人關注保安疏忽問題及工作人員對護理有關病患的認識。

再追溯至2000年至2001年,有護老院被揭發將行動不便的長者綑綁在床上,其後社會福利署(社署)證實事件,並發出警告,但數月後該院舍的另一所分院卻仍故技重施。[4]

以上三宗案例只是長者遭受苦待的冰山一角。2001年,時任社署署長指當局希望將當時的資助院舍制度改為「錢跟人走」,讓消費者自由選擇服務,藉此遠離劣質安老院;而其時政府當局對於私院的發牌準則,是以樓宇結構、防火及保健人手等基本硬件作為要求,因此「合乎發牌標準並不等於優質」。[5]

此番說法的理念,簡言之是向長者而非院舍作出資助,希望透過長者的自由選擇,透過消費者將院舍汰劣留優;而政府的發牌制度雖根據《安老院條例》,管制安老院舍的運作,但此制度較為着重院舍的硬件,並沒有監管不良院舍的服務質素的元素。

護老院舍分類只看硬件 不管質素

至於現時可見的甲一級和甲二級護老院舍的分類,屬於社署推行的「改善買位計劃」評級,以各院舍的空間面積及員工數目作標準,將此計劃下受政府資助的院舍分為兩個評級,如甲一級的人均樓面淨面積為9.5平方米,甲二級則是8平方米;以提供40個宿位的院舍為例,甲一級的人手共有21.5名,甲二級則共有19名。[6]

再進一步解釋公私營安老院舍的情況,政府資料顯示,截至2014年3月底,全港共有逾700間安老院舍提供75,000個宿位,當中資助宿位佔近35%,非資助宿位則佔約65%。沒有任何資助的院舍服務質素參差,原因是這些院舍只需要達到法定的最低標準[7],其他則由院舍在考慮人手和收費等因素後自行決定。

至於受資助的院舍,參加了「改善買位計劃」的院舍,服務標準亦與上同;假如是津助或合約安老院舍,則除了達到法定的最低標準外,也需符合與政府簽訂的有關服務協議標準。[8]

獨立評審計劃 現屬自願參與

現時市面上的獨立質素認證或評審計劃,評核範圍較上述的甲一級和甲二級的分級標準涵蓋得更闊,並着重硬件以外的實力條件如服務質素及院舍的改善能力等。不過,這些計劃屬於自願性參與性質,其中包括香港醫護學會與香港生產力促進局合辦的「優質長者服務計劃」,以及香港老年學會推行的「香港安老院舍評審計劃」。

前者的評核標準分為四大範疇,包括環境、產品(服務)、員工、系統,評審細節如員工的服務態度、技巧及知識,或膳食安排、居住服務和醫護與健康方面的支援[9];後者的評核標準包括六大原則,如院舍的質素及表現的改善能力、以長者為重心的院舍管理及環境設施,日常臨床照顧安全及根據國際要求作持續改善。[10]

僧多粥少 質素難求

原定今年9月推出的長者院舍住宿照顧服務券,現已暫緩推行,而從過去多年的公私營護老院供求情況可見,政府資助的安老院舍服務名額嚴重不足。據審計署資料,有關宿位的平均輪候時間逾30個月[11],或變相推高私院的服務需求。因為若院舍宿位長期供不應求,私院未必需要改善服務,也能吸引客源。這樣的話,冀透過自由競爭及需求導向來解決質素問題,透過消費者汰劣留優,也難以達到理想效果。

是次「剝光豬」事件,正好為政府帶來契機,考慮如何因應現實限制而運用社會資源,改善安老服務,並重新思考是否有必要增設獨立的評審機制,或以具約束力的守則來監管私院的質素。

可是,在考慮應否或如何推出有關評審機制時,還需要一併考慮其他現實限制,包括現時私院人手短缺、強迫性培訓會否連帶推高工作人員的薪酬和服務收費,變相未必願意增聘人手等問題,以避免監管標準過度嚴厲,令院舍難以營運,結果使無法在家養老的長者失去照顧。

安老事務的未來:在限制中尋找新資源

早前政府表示,2015-16年度的安老服務預算經常開支約68億港元,同年度為長者提供的社會保障、安老服務及醫療服務的預算總開支,則有620億港元,佔政府經常開支約19.1%。[12]

約五分之一的政府經常開支撥入與長者相關的項目,乍看已不少,難怪有意見指難以要求加大庫房水喉,資助其他相關的長者項目。但與此同時,政府在上年度及今年度分別錄得高達逾200億元和逾600億元的盈餘[13],政府在審慎理財的原則下,是否再有空間調配資源,應付未來香港人口老齡化的危機?

另一方面,不管庫房資源如何分配,社會始終需要未雨綢繆,尋找合適的人才及資源,為未來香港長者人口急增作準備。智經去年發表的《香港至2030年的人口及人力需求》研究報告,其中一項建議,是因應低生育率的社會環境,讓外籍家庭傭工接受基礎訓練照顧長者,以應對人口老齡化。除此以外,社會亦該思考如何運用各種潛在資源,提升長者生活質素,讓新一代的準長者能安然地表示:「我唔驚呀!我60啦!」

 

 

1 〈迫院友吃糞 護理主任囚半年 官斥噁心缺德 社署研扣院舍資助〉,《香港經濟日報》,2009年12月30日,A18頁。
2 或稱「認知障礙症」。
3 〈潛離院舍墮水坑 癡呆婦遇溺命危〉,《頭條日報》,2006年8月29日,P07頁。
4 張寶文,〈臥底再揭 劍橋綑綁老人〉,《壹週刊》,2001年2月8日,第34頁。
5 黎佩芬,陳佩儀,〈擬改資助院舍制 安老資助跟長者走〉,《明報》,2000年11月18日,A02頁。
6 「改善買位計劃」。取自社會福利署網站:http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_elderly/sub_residentia/id_enhancedbo/,最後更新日期2014年9月30日。
7 「為長者提供的長期護理服務」,《審計署署長第六十三號報告書》,審計署,2014年10月。
8 同7。
9 《全港優質長者服務良好院舍個案分析2014》,香港醫護學會,2014年。
10 「評審標準」。取自香港老年學會網站:http://www.hkag.org/RACAS/racas_standard.html,查詢日期2015年6月5日。
11 審計署署長報告書<第六十三號報告書>(二零一四年十月)」。取自香港審計署網站:http://www.aud.gov.hk/chi/pubpr_arpt/rpt_63.htm,最後更新日期2015年5月27日。
12 「勞工及福利局局長出席保良局「關懷長者心」探訪活動閉幕禮致辭(只有中文)」。取自香港政府新聞網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201503/10/P201503090784.htm,查詢日期2015年6月5日。
13 《香港便覽─公共財政》,香港政府新聞處,2014年12月;「財政盈餘料達638億」。取自香港政府新聞網站:http://www.news.gov.hk/tc/categories/finance/html/2015/02/20150225_114125.shtml?pickList=topstories,查詢日期2015年6月5日。