時事分析 | 社會流動及福祉 | 2015-07-27 | 《星島日報》

汽車堵路 誰來埋單?



歌曲《彌敦道》中一句「街邊太多人與車」唱出香港路面繁忙的現實,尤其是上下班時間,候車、塞車,令人叫苦連天。早前交通諮詢委員會(交諮會)提出12項建議,包括提高私家車首次登記稅和牌照年費、加強違例泊車執法,以及就電子道路收費計劃諮詢公眾,期望改善道路擠塞。[1]政府回應表示將分階段落實各項措施。[2]

交諮會在這份《香港道路交通擠塞研究報告》中提到的多項建議,均針對私家車,究竟私家車是否造成道路擠塞的「元兇」?道路擠塞,誰該埋單?以用者自付為原則的電子道路收費,又是否紓緩馬路擠塞的良方?

私家車佔整體車輛數目約七成

現時本港平均每公里道路約有336輛車,道路使用率之高,居世界前列。[3]車多也代表塞車機會高 ,據交諮會報告,2003至2013年,市區平均行車速度由每小時25.6公里,減慢至每小時22.7公里;擠塞最嚴重的港島區,平均車速只維持在每小時約20公里。而部分道路早上繁忙時間每小時10公里的車速,僅略快於一般成人步速(每小時4至5公里)。[4]

平均車速減慢,與私家車數目近年大幅增長不無關係。2003至2013年,整體車輛數目增加三成,達68萬,其中私家車的增幅高達四成。在2014年,私家車已佔本港整體車輛約七成。[5]而根據當局就過海隧道、公主道、夏慤道等20條主要道路的分析,在早上繁忙時間,私家車佔路面比例大約為40%至70%,但每日只運載16%的路面乘客;巴士和小巴佔用少量道路空間,乘客量卻高達70%。[6]

減環保車稅務優惠 能收控制車輛增速之效?

由此看來,要紓緩交通,必須考慮控制私家車增長。交諮會的建議中,就包括提高私家車首次登記稅和牌照年費,這也是不少大城市抑制私家車增長的做法,只是這些做法並不保證收效。例如港府在2011年將首次登記稅調高約15%後,領取牌照的私家車數目,仍由2010年約41.5萬增至去年49.5萬輛,上升兩成[7];現時的按年增長率,亦達4.5%。[8]

當局解釋,當年調高首次登記稅時,同時增加了新登記環保汽油私家車的稅務寬減,大大削弱了加稅對控制私家車增長的成效。所以交諮會建議,加稅時應一併收緊環保汽油車的認可標準,即變相減少環保車的稅務優惠,避免重蹈覆轍。這一新政已於今年4月實施。

增加首次登記稅、減少環保車稅務優惠,另再提高20年未曾作調整的牌照年費,相信有助抑制私家車增長。其他措施如增加咪錶泊車位收費、加重違例罰款和加強執法、增建泊車轉乘設施等,均將矛頭指向私家車。

「擠塞罰款」 以中區為試點

但各項建議中,較為長期並切中要害的,當屬「電子道路收費計劃」,即以用者自付為原則,向繁忙時間駛入特定地區的車輛收費,以此減低私家車主駛進這些路段的意欲,減少路面交通擠塞;簡單來說,可視之為「擠塞罰款」。新加坡、斯德哥爾摩和倫敦,均是採取這項措施的著名例子。

香港運輸署曾在2001年就電子道路收費發表可行性評估,指若以早上繁忙時間每小時20公里的車速為目標,收費標準定為8至31元,預計將有一半私家車駕駛者會改乘公共交通或改變行車時間。

放諸今日香港,若政府再就電子道路收費計劃諮詢公眾,上述的評估值得進一步探討。例如,仍以每小時20公里為車速目標是否合理?政府所收取的「擠塞罰款」,會用於疏導交通,還是其他用途?另外,今次交諮會建議在中環灣仔繞道通車後,以擠塞嚴重的中區為試點,設立電子道路收費站,但中區附近是否已預留泊車空間予有意轉搭公共交通的駕駛者?若駕駛者轉換交通方式,到時公共交通工具會否不勝負荷,需要甚麼配套安排,對附近道路的影響又如何?以上種種,皆是有關試驗需要考慮的地方,也是將試驗延伸至全港實施前需要回答的問題

三次研究 三次擱置

其實在交諮會提出電子道路收費計劃之前,本港已就此作過三次研究[9],最早一次可追溯至30年前。當時的港英政府進行歷時21個月的試驗性計劃後表示,該方案在技術上可行,不過其後並沒有落實。

擱置原因之一,是政府在1982年將牌照年費增加三倍,並上調首次登記稅和燃油稅,令私家車數目減少;地鐵港島線於1985年開通,亦大大紓緩了公共交通的壓力。[10]另有學者指,1980年代初的股災令市民實質收入低於經濟增長,私家車購買需求因此減低;亦有公眾對於計劃須安裝錄影鏡頭帶來的私隱問題表示關注。[11]各種因素之下,政府最終放棄推行有關計劃。

及至2000年代初,政府重提電子道路收費,運輸署在2001年的可行性研究報告中指,若私家車每年增幅控制在3%以下,交通狀況便與1980年代相若,無實施電子道路收費的必要性。報告發表後數年,私家車數目的上升幅度的確不算明顯。2003年甚至減少了0.6%。[12]加上當局認為中環灣仔繞道竣工後,港島東西向塞車情況將有所緩解,故再次表示毋須實施電子道路收費。[13]

昔日的擱置原因 今天仍然適用

歷經數十載,當局再次提出電子道路收費,是否恰逢時機?正如前文提及,現時路面行車緩慢,私家車增長率亦已超過十年前。若以2000年代當局以私家車增長率達3%為考慮推行「擠塞罰款」的標準,如今達4.5%的增幅,理應獲得正視。

然而,再逐一分析以往擱置電子道路收費的理由,現時開徵是項收費與否,並非理所當然。首先,在1980年代,因加稅和鐵路網絡擴張,路面塞車得以改善,是當日政府放棄實行「擠塞罰款」的主因。至於今次,在交諮會提出就電子道路收費諮詢公眾的同時,政府已表示有意上調首次登記稅和牌照年費,而本港以鐵路為骨幹的公共交通系統,亦正逐漸完善(包括為配合人口增長和地區發展的多條鐵路延線未來陸續落成,以及政府於去年公布的《鐵路發展策略》中提議的新建七個鐵路項目)[14],再加上中環灣仔繞道工程預計會於2017年完工,各種因素配合起來,當年政府擱置徵費的主要理據,仿佛於今天重現。

再者,昔日市民所關注的私隱問題,現時各地政府仍未見推出為公眾接受的解決方案,即使在電子收費計劃推行較為成熟的新加坡,同樣的質疑始終揮之不去。[15]

另有意見批評,新加坡實施的電子道路收費,實乃剝奪市民的駕駛權利。[16]現時每百名港人擁有約七輛私家車,較十年前平均每百人擁有約五輛私家車有所上升。[17]在此情形下,實施電子道路收費,可能也會招致類似的質疑。

單一措施難成事 綜合管理方為上策

說到底,電子道路收費系統只屬交通管理設計的一部分,其成效和實施的時機,需與其他疏導交通的措拖一併審視。全球首個採用電子道路收費系統的新加坡,也不是單靠一項措施管理車流。該國於1988年正式使用該套系統,根據用者自付原則,當駕駛者於繁忙時段使用收費道路,電子道路收費系統便向其收取費用。新加坡政府會作定期檢討,若發現交通流量速度加快,收費水平便可能調低。[18]

而在電子道路收費以外,嚴格的車輛配額制度,亦是令新加坡成為交通管理設計範例的關鍵。要在新加坡擁有一輛汽車,代價不菲。除車價和各項稅款,另須競投擁車證(Certificate of Entitlement)。由於當地設有頗為嚴苛的車輛配額制度,限制每年使用路面的新登記車輛數目,令擁車證價格居高不下。今年4月拍賣出的一張擁車證,拍賣價便高達7.8萬新加坡元(即約45萬港元)。[19]擁車證成本高昂,自2009年起,當地私家車按年增幅僅為1.5%,新加坡政府更希望未來將增長率降至0.25%。[20]

除了電子道路收費和車輛配額制度,當地還利用中央智能運輸系統,收集和發放即時交通資訊,協助駕駛者以最便捷的方式到達目的地,並保持交通暢順。新加坡政府又設立網站「One Motoring」,隨時管理交通,以及列載各電子道路收費站的不同時段收費。[21]去年當地政府發表的官方文件《智能運輸 2030》(Smart Mobility 2030),更為新加坡未來15年如何發展智能運輸系統設定策略及願景。[22]

本港於1970年代開始發展智能運輸系統,起步算早;運輸署現時在網站即時更新路面將況,並設交通管制和監察系統等,相信也有助實施電子道路收費。[23]然而要紓緩交通擠塞,難以單靠一項措施。包括控制車輛數目、提升和善用道路容量、鼓勵駕駛人士改乘公共交通工具等在內的整體規劃,才是治本之道。

1 《香港道路交通擠塞研究報告》,交通諮詢委員會,2014年12月。
2 「交諮會歡迎政府計劃推展交通擠塞研究報告建議」,取自政府新聞網:http://www.info.gov.hk/gia/general/201505/12/P201505120597.htm,2015年5月12日。
3 「香港便覽:道路設施」,香港政府一站通,2015年5月。
4 同1。
5 「香港便覽:交通」,香港政府一站通,2014年9月。
6 同1。
7 「表 4.1(a) : 按車輛種類劃分的車輛登記及領牌統計數字」,運輸署統計數字,2015年4月。
8 同1。
9 同1。
10 《電子道路收費可行性研究》,運輸署,2001年4月。
11 "Electronic Road Pricing: Developments in Hong Kong 1983-1989,"Journal of Transport Economics and Policy, Vol. 24, No. 2, May 1990, pp.203-214, Publisher: London School of Economics and Political Science and the University of Bath.
12 “The Annual Traffic Census 2003,” Transport Department, May 2004.
13 同10。
14 《鐵路發展策略2014》,運輸及房屋局,2014年9月。
15 Artem Chakirov and Alexander Erath, “Putting a price on travel,” Today (Singapore), April 24, 2013.
16 「有關香港道路交通擠塞的背景資料簡介」,交通事務委員會,立法會CB(4)922/14-15(05)號文件,2015年5月6日。
17 「表1.1:公共交通乘客人次、道路、車輛擁有率及交通意外的主要統計數字」,運輸署,2014年12月。
18 「交通事務委員會訪問團前往新加坡進行職務訪問以研究其發展和提供公共運輸設施及制訂交通管理措施方面的經驗的報告(2014年9月23日至26日)」,立法會CB(4)799/14-15(01)號文件,2015年4月17日。
19 “COE prices stay high ahead of supply spike,” AsiaOne, April 23, 2015, http://business.asiaone.com/news/coe-prices-stay-high-ahead-supply-spike.
20 同18。
21 “traffic.smart,” One Motoring, http://www.onemotoring.com.sg/publish/onemotoring/en/imap.html?param=redirect, last accessed July 15, 2015.
22 “Smart Mobility 2030,” Land Transport Authority of Singapore, 2014.
23 「智能運輸系統方面所達致的成就」。取自政府運輸署網站:http://www.td.gov.hk/tc/transport_in_hong_kong/its/its_achievements/index.html,最後更新日期2015年4月2日。