時事分析 | 土地房屋及基建 | 2015-07-29 | 《經濟日報 》

做好社區參與 紓緩市建局財政壓力



7月初,市區重建局(市建局)推出第四輪「需求主導」計劃,並首次提高申請門檻,要求集齊八成業主支持及重建地盤面積達700平方米,才可啟動重建。據報道,過往需求主導每個項目平均虧蝕兩至三億元,市建局考慮到財政負擔,故作出調整。[1]

除「需求主導」小型重建項目,有傳媒早前引述顧問公司McKinsey的檢討報告指,市建局近年投放大量資源進行復修、活化、保育等項目,但大部分不賺錢,質疑其商業模式在財政上難以維持。[2]據市建局上月公布的財務狀況,2014/15年度該局錄得11億元營運盈餘,較上年度虧蝕23億元大幅改善,但預計未來數年將面對財務壓力。[3]

市建局財政能否自給自足,一直備受關注。作為負責市區更新的法定機構,無論是「囍帖街」重建後變身豪宅和商場,或是「需求主導」、「樓換樓」等計劃,過去也曾被批評側重盈利,忽略社區訴求。剛上任的市建局行政總監林濬在最近的傳媒專訪中坦言,市建局在實踐社會責任的同時,必須考慮各項目的財政負擔。[4]遙望將來,改善市區老化的需求只會有增無減,如何平衡「財政自給」和「以人為本」,繼續改善市區建設,實在不易。

需求主導 一蝕再蝕

市建局以重建、復修、保育和活化作為核心業務。除政府初期注資的100億元,及以收取象徵式地價撥地作支援,市建局需「自食其力」,其收入主要是來自重建項目中徵得土地的投標價,減去收樓及其他運作開支後所得的盈餘。[5]而令人擔心的是,市建局過去出現數個虧損項目,以「需求主導」先導計劃為例,推出三年多累計蝕約30億元。[6]


資料來源:《市區更新政策研究 - 初議報告》,香港大學。

市建局在2011年推出「需求主導」計劃,以回應公眾就擴大重建過程中的社區參與和民意基礎的期望。該計劃下,業主只要集齊六成七的支持簽名(首三輪計劃),便可向局方申請重建收樓,一改以往「由上至下」的重建程序。

一般重建方式是由局方主導,市建局可按樓宇重建的迫切性、財政能否負擔為考慮,選擇是否啟動重建項目。若僅從商業角度出發,重建商會選擇身處地段地積比較低的舊樓,因重建後可要求增大地積比,「賺取」最多利潤。但「需求主導」下,市建局的角色較為被動,若達到一定社區共識,是否有利可圖便成次要考慮。首三輪先導計劃共收到110個申請[7],但市建局只展開其中九個項目,大多虧蝕收場。[8]

「需求主導」項目出現虧損後,市建局成立專責委員會作出檢討,並在去年底宣布提高門檻:須集齊八成業權,申請重建地盤面積亦由最少400平方米提高至最少700平方米,方可啟動項目[9],變相增加重建難度。新標準在本月推出的第四輪計劃時實施。[10]

另有消息指,局方更為需求主導項目虧蝕金額設下每年5億元的上限。[11]雖然市建局否認修訂是為財政止蝕,但亟待修復的部分舊樓會否因此難獲重建,需求主導是否會變成財政主導,不免招人猜想。

不堪成本飆升 中環街市活化變陣

重建項目蝕本,活化保育工作更在多年前已被指入不敷支。政府2009年交由市建局負責活化的中環街市項目,便因建築費過高,要將原本的「漂浮綠洲」設計方案簡化,預算造價由15億大減至初時擬訂的5億元。[12]有保育團體表示歡迎,認為簡單活化勝過花巧的設計。不過經過長時間諮詢的方案被輕易推翻,亦惹來質疑。[13]

「漂浮綠洲」方案從2011年公眾評選中脫穎而出,原設計是將整個中環街市的天台層拆除,改建成升起的天台、空中花園及泳池,作為公共空間,當時預計耗資5億元。但其後先是受《中區分區計劃大綱草圖》司法覆核影響,市建局無法向城規會提交規劃申請;待城規會2013年通過「漂浮綠洲」方案,並放寬中環街市高度限制,又有人提出司法覆核表示反對;到去年傳出地政總署要求市建局以一般地產項目標準補地價,令保育工作再遇阻滯。幾經周折,中環街市的項目成本大增兩倍至15億元,致使市建局決定簡化設計,將成本控制在5億元以內。[14]

高地積比地段買少見少 盈利空間受壓

上述兩例只是市建局未來財政壓力的冰山一角。今年年初,特首在《施政報告》中稱,將透過市建局等機構增加資助房屋供應,市建局其後宣布將啟德「樓換樓」項目「煥然壹居」改作資助房屋出售。有報道指,該項目的定價和申請門檻均高於居屋,但因以折扣出售,預計虧損超過四億元,市建局將與政府商討如何攤分。[15]

市建局的任務加重,可提高地積比的地段又買少見少。如九龍區重建項目的舊樓發展密度已是六至七倍,跟地皮住宅地積比上限(約7.5倍)相差無幾,可增建樓面有限[16],市建局想透過盡用重建項目的地積比賺錢,難度愈來愈大。

與此同時,近年舊區翻新速度已趕不上樓宇老化。市建局原本目標是在2001年成立後的20年間重建2,000幢樓宇,但至2008年只重建了400幢,即年均50幢,為預期一半;當時亦估計至2018年的十年內,平均每年約有500幢樓宇達設計使用的50年期限,亟待修復重建。[17]市建局要追回進度,財務開支勢將劇增。

由土發到市建 權力大增

壓力重重,而最令人頭痛的是,市建局若要堅持財政自給,餘下的其實板斧不多。2013/14年度虧蝕23億元後,市建局歸因於收樓受阻影響招標、建築成本上升及發展商出價審慎,令項目要加大撥備。[18]在上述的因素中,收地無疑甚為棘手,但其實市建局成立後,收地的難度已大大減低。

市建局前身為1988年成立的土地發展公司(土發公司)。與市建局近似,土發公司的的權力包括規劃、收購及徵集土地,並自負盈虧。但土發公司缺乏法定權力,在處理收地賠償和安置時,須以公平合理為前提,令徵集土地更為需時。[19]

舉個例子,如果有業主不願意交出土地,土發公司會將個案交由獨立審裁處審核收地條件是否公平合理;若審裁處提出的條件仍不獲業主接納,則由政府引用《收回土地條例》[20]收回該地,過程迂迴並牽涉額外時間和人力資源,加重財政負擔,亦導致市區重建步伐緩慢,如亞皆老街和上海街的重建計劃,便經歷12年才可完成。[21]

收樓程序已簡化 賠償金額亦難減

當時有意見認為土發公司冗長的收樓程序,拖慢重建,因此市建局成立後被賦予更大權力,「公平合理」也沒有出現在市建局的收樓程序及原則之中,在處理收地賠償時,市建局甚少需要與受影響人士進行漫長的討價還價。若未能收回業權,市建局可直接向政府申請引用條例,在三個月內強行收回。[22]

由此可見,市建局的收樓程序已遠較土發公司年代簡化,甚至為人詬病。數年前的灣仔囍帖街重建項目,收樓期間便引起廣泛關注,成為近年保育意識抬頭的案例。市建局成立時確立「以人為本」的原則,希望減少更新過程中對社會網絡的破壞;[23]這一方針亦被寫入2011年發展局訂下的《市區重建策略》中──以人為先、地區為本、與民共議,並沿用至今。[24]要再從簡化收樓程序控制市建局成本,已不切實際。

有利可圖的項目不多,收樓程序亦難再簡化,減少收樓時的賠償標準又是否可行?市建局的主要支出之中,大部分是用於收購樓宇。目前,市建局按同區七年樓齡市價作為賠償標準,較土發公司掌管時的十年樓齡有所提高,理論上受影響業主可獲更多賠償。但過去幾年樓價不斷攀升,社會對重建補償的期望亦相應提高,何況現時七年之說是否公平合理已不乏爭議。因此從賠償標準入手減低成本,也是不切實際。

東京和台北:增社群參與 減重建阻力

若加快收樓和收緊賠償標準皆不可取,那透過擴大社群參與,減輕重建成本,又是否可行?本港鄰近城市,包括東京和台北的市區更新進程中,社區力量皆發揮重要作用。其中台北的市區更新,以市場主導,標榜自下而上,與本港需求主導計劃十分類似。當地多數項目是以居民與發展商共同發起,並向政府申請重建,以此減輕政府的財政及行政責任。[25]

日本也十分重視社群力量,如市政府發起重建計劃,會邀請私人發展商及居民共同參與;在宣布規劃時,會成立一個包括各利益相關者代表的專題論壇或平台,讓他們直接參與商議規劃、制定決策及監管重建過程。業主或租戶亦可選擇在重建後繼續居住。[26]社群意見得到聆聽並貫徹至重建安排,自然有助減少地區阻力。

但台北和日本的模式卻在香港出現水土不服。首先,市建局的「需求主導」計劃本意為凝聚社區共識,但需獲大部分業主同意的規定,反被質疑令社區關係緊張;[27]前文亦提及,該計劃下的九個項目,令市建局虧蝕數十億元。另從過往經驗,土發公司遵循公平合理原則,與居民談判商討,但仍不時出現反效果,拖慢重建。而市建局推出啟德「樓換樓」遷置重建居民,也出於種種原因,參與住戶寥寥無幾。[28]

地區為本 香港如何實踐?

香港大學2009年的相關研究指出,本港政治、社會和文化背景與其他城市並不一樣,日本文化重視和諧與共識,香港則強調多元化;而較諸日本和台北,香港的社區力量相對薄弱,區議會功能未能好好發揮。[29]因此在制定市區更新策略時,其他地方經驗難以全套照搬至本港。

客觀限制亦令本港居民難以積極參與重建。舉例說,雖然市區更新策略列明優先重建地區,但由於市建局的賠償一般較市價為高,為避免投機者有利可圖,涉及市建局在目標地區內具體哪一幢樓宇或實際的範圍,被視為高度機密,並不會提早公布,因此業主難以參與重建範圍的早期規劃。[30]另外,不少受影響居民希望原區安置,但市建局曾以當區沒有足夠安置單位為由拒絕要求,引起居民不滿,影響重建進度。[31]

由此可見,以增強社群參與來避免因收地帶來的額外阻力和開支,某程度已超出市建局的控制範圍。不過,這不代表沒有改進空間。當局2011年時曾以九龍城區為試點,設立市區更新地區諮詢平台,吸納區內人士意見協助重建,政府及市建局代表均參與其中。[32]可惜除此以外,至今仍未見其他項目成立相關諮詢平台。現時重建項目的社區關注,大多由民間發起,但由民間知悉重建計劃到發起運動關注,或已錯過及早凝聚共識的時機。市建局看來也明白這個道理,其行政總監林濬在訪問中亦表示,希望未來該局的工作更加透明,贏得公眾信任。[33]其實話說回來,贏取公眾信任,不只是為了市建局的工作暢順,畢竟以人為先、地區為本,本是更新市區的初衷。

 

 

1 〈需求主導重建增財政考慮捱轟〉,《蘋果日報》,2015年7月10日,A16頁。
2 〈批復修賺得少 研地盤賣斷發展商 顧問19招 倡市建「向錢看」〉,《明報》,2015年4月15日,A04頁。
3 〈百利保富豪聯手中標 市建酒店項目投資10億〉,《信報》,2015年6月17日,A04頁。
4  Fanny W. Y. Fung, “URA boss vows to rebuild trust,” South China Morning Post, July 20, 2015.
5 《市區更新政策研究 - 初議報告》,香港大學,2008年9月。
6 〈市局需求主導8項目 蝕30億〉,《香港經濟日報》,2014年5月22日,A30頁。
7 「立法會九題:需求主導重建項目先導計劃」。取自政府新聞網網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201405/14/P201405140622.htm,最後更新日期2014年5月14日。
8  紀曉風,〈需求主導重建止血 年蝕不超5億元〉,《信報》,2015年6月2日,A16頁。
9 「市建局修訂「需求主導」重建項目先導計劃及『中介服務』」先導計劃」。取自市區重建局網站:http://www.ura.org.hk/tc/media/press-release/2014/20141205.aspx,最後更新日期2014年12月5日。
10 同13。
11 紀曉風,〈需求主導重建止血 年蝕不超5億元〉,《信報》,2015年6月2日,A16頁。
12 「中環街市活化規模或會大幅縮減」。取自有線寬頻網站:http://cablenews.i-cable.com/webapps/news_video/index.php?news_id=458596,最後更新日期2015年5月23日。
13 〈造價飆至15億 活化中環街市恐爛尾 負責建築師質疑政策欠延續性〉,《蘋果日報》,2015年4月18日,A04頁。
14 同12。
15 張美琪,〈煥然壹居300伙 擬市價75折推〉,《香港經濟日報》,2015年4月1日,A06頁。
16 〈市建局蝕23億 重建恐拖慢〉,《信報》,2014年6月18日,A01頁。
17 同5。
18 同16。
19 《深水埗市區重建計劃賠償及安置評估研究》,深水埗區議會、房屋事務委員會轄下市區重建問題工作小組》,2001年2月。
20 前稱《收回官地條例》。
21 同19。
22 「補償及編配安置常見問題」。取自市區重建局網站:http://www.ura.org.hk/tc/schemes-and-policies/redevelopment/faq/compensation-and-rehousing-faq/owners/q18.aspx,最後更新日期2011年11月15日。
23 同5。
24 《市區重建策略》,發展局,2011年2月。
25 《市區更新政策研究撮要》,香港大學,2009年3月。
26 同25。
27 「『需求主導』易令業主起矛盾」。取自香港獨立媒體網站:http://www.inmediahk.net/node/1016242,最後更新日期2013年4月16日。
28 「市建局『樓換樓』的 0% 參與率」。取自香港獨立媒體網站:http://www.inmediahk.net/node/1016376,最後更新日期2013年4月26日。
29 同25。
30 同25。
31 「『行動呼籲』要求市建局永不外判、原區安置、興建公屋」。取自順寧道重建區69-83網站:https://shunning6983.wordpress.com/2015/04/23/shunning425/,最後更新日期2015年4月23日。
32 「立法會七題:市區更新地區諮詢平台」。取自政府新聞網網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201101/05/P201101050188.htm,最後更新日期2011年1月5日。
33 同4。