智障 = 沒有能力投票?


政治 | 2015-08-31 《星島日報》 下一篇 上一篇

屯門的新生銀禧宿舍,被指有中度弱智人士登記為選民[1],另有傳媒報道,有中度智障的院友,「『未學過』、『唔識』何謂選民」,卻曾被「姑娘」帶往投票[2],令人懷疑有人利用智障人士種票。

種票造假,必須杜絕。但事件帶起了一個值得討論的話題:社會應否限制智障人士的選舉權﹖根據本港法例,諸如智障人士或精神病患者,的確可能會因為被視為「精神上無行為能力」,而喪失投票、參選等權利。但這種做法的爭議其實頗大,在一些國家甚至要為此鬧上法庭。究竟其爭議何在﹖

根據《立法會條例》,若有人根據《精神健康條例》「被裁斷為因精神上無行為能力而無能力處理和管理其財產及事務」,就會失去登記為選民的資格[3]、在選舉中投票的資格[4],以及獲提名為候選人的資格[5]。類似限制也見於《區議會條例》中。[6]

另外,《精神健康條例》的第二部指,法庭可以因應申請進行硏訊,以判定一個人是否因「精神上無行為能力」而無能力處理和管理自己的財產及事務。上述申請可由該人的任何親屬、根據法例而被委任的監護人、社會福利署署長或法定代表律師提出,而申請須附上兩份醫生證明書,證明該人因精神問題而缺乏以上能力。[7]法庭在收到申請後,可要求該人接受檢查,然後在取得相關智能及精神狀況報告[8],並聆聽過證供及論點後,決定被指稱的狀況是否屬實。[9]若法庭決定被指稱者的確如此,該人就將連帶失去選舉方面的權利。

國際條約趨勢:給精神病患者一票

要判斷以上對精神能力有障礙者選舉權的限制是否合理,便要討論選舉權在甚麼情況下可被限制。根據《香港人權法案條例》,凡是永久性居民,不受無理限制,均應有權利及機會在選舉中投票及被選。[10]聯合國的《公民及政治權利國際公約》(International Covenant on Civil and Political Rights,下簡稱「《公約》」)第25條亦指,每個公民都應在沒有不合理限制(unreasonable restrictions)的情況下,獲得投票以及被選的權利和機會。[11]從《香港人權法案條例》到《公約》,「不合理限制」都是其中的關鍵詞。

聯合國人權事務委員會(United Nations Human Rights Committee)在1996年時指,公民行使《公約》第25條的權利不應受到限制,除非限制的理據是由法律所訂出及為「客觀和合理」(objective and reasonable),並舉例指一個人若被確定為「失去精神能力」(mental incapacity),則可能是一個限制該人投票及當選的權利的理據。[12]

雖然當年聯合國人權事務委員會的立場,似是認同可以限制精神有問題的人的選舉權,不過聯合國人權事務高級專員辦事處(Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights)在2011年發表有關殘疾人士參與政治及公共事務的硏究時,提出了另一說法,指出當時的法律環境對比1996年時大為不同,大部份的投票限制,尤其是以心理和智力障礙作為限制投票權和被選權的理據,違背了禁止歧視條例以至當時對民主的理解。[13]

除了《公約》外,聯合國在2006年通過,並自2008年8月起在香港生效的《殘疾人權利公約》(Convention on the Rights of Persons with Disabilities),當中的第二十九條訂明,締約國應當保證殘疾人士享有政治權利,並且有機會在與其他人平等的基礎上享受這些權利,包括享有選舉及被選舉之權利。[14]重要的是,此處並沒有提出任何有關「合理限制」的規定,或者容許對殘疾人士組別作出例外處理。[15]

單就投票權而論,環顧國際,除了各種公約外,一些法庭的裁決確認了精神障礙者的投票權。在2013年,日本東京的法院便裁定當地禁止需要監護人照料的成年人投票之法例違憲,案件的焦點之一,是限制投票以及被選的權利能否因為智力障礙而被限制。[16]在此案裁決後,日本議會在74天後修改了相關法律,令到約13萬人重獲投票權利。[17]

另外,歐洲人權法院(European Court of Human Rights)在2010年裁定,匈牙利以憲法褫奪一名患有躁鬱症而須受某程度監護的匈牙利人的投票權,違反《歐洲保障人權和基本自由公約》(Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms)內有關保障選舉權的內容。[18]

雖然如此,聯合國人權事務高級專員辦事處在2011年的硏究指,只有少數國家會讓有心理及智力障礙的人亳無限制地享有政治參與權,其中加拿大在聯邦層面已取消了所有相關法律限制,但省層的限制仍然存在。[19]英國就在2006年通過的《選舉行政法》(Electoral Administration Act 2006)中,取消了普通法內人們因為其精神問題而被禁止投票的相關條例。[20]

香港亦有精神障礙者的投票權討論。社區組織協會在2013年因不滿香港的精神病患者的投票權被剝奪,曾硏究提出司法覆核。[21]平等機會委員會(下簡稱「平機會」)在2014年進行的歧視條例檢討公眾諮詢中,一方面提出應修訂殘疾歧視條例,明確禁止歧視殘疾人士角逐選舉和投票,不過同時亦指平機會認同《立法會條例》和《區議會條例》約束「精神上無行為能力」的人的投票權有合理目的。平機會指條文可以制定例外情況,訂明只要有合理且相稱的目的,限制殘疾人士參與選舉並不違法。[22]

聯合國人權事務委員會於2013 年關於香港政府履行《公民及政治權利國際公約》報告中,對《立法會條例》和《區議會條例》內以有精神、智力或心理障礙,沒法處理財產及事務的理由而褫奪相關人士投票權的條文提出關注,認為香港應修例,以確保精神、智力或心理障礙人士的投票權不會被無理否定。[23]

權利是否受限 以投票能力作準

究竟香港對於精神障礙的投票權,有否施加不合理的限制?如前文所言,現時的條文下,並非所有精神有障礙的人都失去投票權。根據《精神健康條例》,一個人即使「精神上無行為能力」,亦即精神紊亂或弱智[24],還需要法庭收到申請,再進行硏訊,判定其沒有能力處理和管理自己的財產及事務,才會失去選舉相關的權利。若以此看,門檻不低,因為要有人主動作出申請,法庭才會進行硏訊。

但另一方面,現行法例也可謂「鐵索連舟」,將一個人的選舉權利和其處理和管理自己的財產及事務的能力綑綁。醫生及法庭判斷一個人沒有處理財產及事務的能力時,是否代表那個人沒有處理選舉事務能力,值得商榷。有本地精神科醫生形容投票只比食飯和看演唱會複雜一些,醫生只要問幾個簡單問題,包括知否投票意義、對象和後果,已能判斷病人有否能力投票;被裁斷為無能力處理和管理其財產及事務,不一定無能力投票。[25]

再參考前述國際上法庭的判決依據,考慮是否對精神障礙者的投票權施加非一般的限制時,準則也是當事人在選舉中的判斷能力。日本東京法院的判決指出,投票及參選是一種根本權利,在日本憲法中受保障,以一個人失去作出判斷的能力為由而對此作出的限制不能不合理。案中人雖由監護人照料,然而日本的民法(Civil Code)並沒因此定義案中人是失去了判斷能力,因為相關的監護人制度目的,在於保障失去管理自己財產能力的人的權利,而管理自己物業能力與投票及參選能力並不相同,以某人需要監護人照料而剝奪其投票權利的法律屬違憲。[26]

歐洲人權法院在2010年針對匈牙利的判決中亦指出,雖然各國的立法機構就決定誰有投票權一事上應有一定的自由度(margin of appreciation),但匈牙利法律不理須接受某程度監護的人的實際能力,而劃一褫奪他們的投票權,超出了合理的自由度,又謂當要限制從前受到相當歧視的弱勢社群,例如智障人士的基本權利時,各國的自由度就應更細及必需要有十分合理的理由;法院同時質疑將全部有智力和精神障礙的人劃為同一類別的做法。[27]以上可見,現時香港將一個人的選舉權和其處理和管理自己的財產及事務的能力綑綁,便未必符合上述判決提出的原則。

讓所有人都手握一票,當然美好,不過若要落實,便不能「一視同仁」,因為個別人士的確需要額外措施,以確保他們手中一票能反映其意願,而沒有被利用。英國皇家精神科學院(Royal College of Psychiatrists)在2015年推出的指引中,便關注到這個問題,建議可以詢問精神病人想不想登記做選民以及是否想投票,並為他們提供額外協助。不過,這些協助必須尊重他們如何運用手中一票的意願,而親戚、看護者、病院職員不能影響到他們的投票選擇。此外,英國的選舉容許投票者郵寄或代理投票,以便精神病人行使投票權。[28]本港亦有精神科醫生建議政府在病房及醫院設立票站,讓通過評估的病人投票。[29]

精神障礙者能否投票,不只關乎人權,以及精神障礙者會否被利用。有權投票者,其生活狀況往往較易獲得政客及政府關注,這一點,也適用於精神障礙者。在英國早前的大選中,自由民主黨(Liberal Democrats)便以精神健康作為政綱的主要內容之一,推出Manifesto for the Mind: Ending the discrimination against mental health,詳細介紹自由民主黨過往數年在聯合政府中如何改善了精神健康服務,以及未來希望落實的措施等。[30]香港雖然在普選特首的議題上觸礁,不過討論選舉制度的空間仍在,這不只是推進民主的工作,也可以跟改善民生息息相關。

 

 

1 「本台發現有中度弱智人士登記為選民」,商業電台,2015年8月14日,http://www.881903.com/Page/ZH-TW/newsdetail.aspx?ItemId=816760&csid=261_341
2 「智障院舍現可疑選民登記 中度智障院友不知何謂選民『姑娘』曾帶投票」,《明報》,2015年8月24日,A6頁。
3 香港法例第542章《立法會條例》第31條,版本日期:2012年10月1日,http://www.legislation.gov.hk/blis_pdf.nsf/6799165D2FEE3FA94825755E0033E532/02BD7F1B360565B3482575EF0017962C/$FILE/CAP_542_c_b5.pdf
4 同3,第53條,版本日期:2012年8月2日。
5 同3,第39條,版本日期:2012年10月1日。
6 資料來源:香港法例第547章《區議會條例》第20條,版本日期:1999年3月19日、第21條,版本日期:2002年12月27日、第30條,版本日期:2009年10月30日,http://www.legislation.gov.hk/blis_pdf.nsf/6799165D2FEE3FA94825755E0033E532/9AB40823F4786FF3482575EF0018394D/$FILE/CAP_547_c_b5.pdf
7 香港法例第136章《精神健康條例》第7條,版本日期:1999年2月1日,http://www.legislation.gov.hk/blis_pdf.nsf/6799165D2FEE3FA94825755E0033E532/C4B0924526836D18482575EE0043261B/$FILE/CAP_136_c_b5.pdf
8 同7,第9條,版本日期:1999年2月1日。
9 同7,第10條,版本日期:1999年2月1日。
10 香港法例第383章《香港人權法案條例》第8條,版本日期:1997年6月30日,香港人權法案第二十一條,http://www.legislation.gov.hk/blis_pdf.nsf/6799165D2FEE3FA94825755E0033E532/9D25A754D7BBD852482575EE00791157/$FILE/CAP_383_c_b5.pdf
11 "International Covenant on Civil and Political Rights," Article 25, Treaty Series 999, United Nations General Assembly, December 19, 1966.
12 "General Comment Adopted By The Human Rights Committee Under Article 40, Paragraph 4, Of The International Covenant On Civil And Political Rights - Addendum: General Comment No. 25 (57)," United Nations Human Rights Committee, August 27, 1996, p. 3.
13 "Thematic Study by The Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights on participation in political and public life by persons with disabilities," Human Rights Council, December 21, 2011, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G11/175/27/PDF/G1117527.pdf?OpenElement, p. 7.
14 「殘疾人權利公約適用於香港」,香港特別行政區政府勞工及福利局,http://www.lwb.gov.hk/UNCRPD/Publications/22072008_c.pdf,第36及37頁。
15 同13,p. 8.
16 Kyodo, "Adult ward should have right to vote: court," The Japan Times, March 14, 2013, http://www.japantimes.co.jp/news/2013/03/14/national/crime-legal/adult-ward-should-have-right-to-vote-court/#.VYFHslLlrct.
17 "Voting Rights Restored by the Revision of Election Law in Japan," Inclusion international, June 1, 2013, http://inclusion-international.org/voting-rights-restored-by-the-revision-of-election-law-in-japan.
18 "Case of Alajos Kiss v. Hungary (Application no. 38832/06)," European Court of Human Rights, August 20, 2010, http://hudoc.echr.coe.int/webservices/content/pdf/001-98800?TID=nlznbgtpxd, p. 14.
19 同13, pp. 9-10.
20 "Electoral Administration Act 2006: 2006 c. 22, Part 8, Legal incapacity to vote, Section 73," Legislation.gov.uk, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2006/22/section/73, accessed June 24, 2015.
21 梁家欣,〈社協擬爭精神病者投票權 質疑條例違憲 引外國案例興訟〉,《信報》,2013年9月23日,A10頁。
22 《歧視條例檢討:公眾諮詢文件》,平等機會委員會,2014年7月,第83及84頁。
23 "Concluding observations on the third periodic report of Hong Kong, China, adopted by the Committee at its 107th session (11 – 28 March 2013)" CCPR/C/CHN-HKG/CO/3, United Nations International Covenant on Civil and Political Rights Human Rights Committee, April 29, 2013, http://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=6QkG1d/PPRiCAqhKb7yhsr2bAznTIrtkyo4FUNHETCQ0Y7P/ow040gd8LZ9d1NQukCEhx4dNtgXsWJSk7fStTBMEzKOWsqHv9SlKqzjoKxDQTLMy/CcDkaXOwTD/eb8avpf8ty9DnWVTylSVEmRoVg==, p. 6.
24 同7,第2條,版本日期:1999年2月1日。
25 梁家欣,〈精神科醫生倡病房設票站〉,《信報》,2013年9月23日,A10頁。
26 "Deprivation of voting rights found unconstitutional in Japan," Inclusion international, March 14, 2013, http://inclusion-international.org/depriviation-of-voting-rights-found-unconstitutional-in-japan.
27 同18,pp. 1, 2, 11, 12.
28 "Voting rights for mental health patients," Royal College of Psychiatrists, 2015, http://www.rcpsych.ac.uk/pdf/RCPsych guidance on voting rights for in-patients.pdf.
29 同25。
30 "Manifesto for the Mind: Ending the discrimination against mental health," Liberal Democrats, https://d3n8a8pro7vhmx.cloudfront.net/libdems/pages/8632/attachments/original/1427785664/MentalHealthMiniManifesto_2015_30_03_15_copy.2-8.pdf?1427785664.