時事分析 | 土地房屋及基建 | 2015-09-02 | 《經濟日報》

從鐵路超支看公共工程的審批及融資



港鐵公司近日公布上半年業績報告,繼早前高鐵造價大增203億(港元,下同),報告指又有多個鐵路項目出現超支。其中,南港島線工程由去年修訂的152億[1],增加至169億港元;觀塘線延線的建造費用亦由最初53億升三成半[2],至72億港元,完工日期更由明年年中,推遲至明年第三或第四季。另一由政府撥款興建的沙中線項目,前期工程費增加12.7億,港鐵表示,實際造價估算則要待明年年初才能完成。[3](表一)

基建工程超支近年屢見不鮮,上述鐵路項目雖然由港鐵公司建造和營運,但不少是由政府公帑直接撥款,或以補助金的方式資助興建。以高鐵香港段工程為例,項目費用全數出自公帑,因其開支特別龐大並不斷超支,自2010年上馬以來,受到廣泛關注。

高鐵工程一再超資

高鐵工程最近一次爆出超支延誤,則是在今年6月,負責項目的港鐵公司證實,高鐵造價預計高達853億元,較原本650億元的預算多出逾三成,相等於另一跨境基建──港珠澳大橋香港段最新造價(359億元[4])約2.38倍。

工程展開至今的五年間,開支估算一路飆升,繼去年7月修訂為715.2億元[5],港鐵不足一年再將金額提升至853億元,迄今已超支203億元。另由於工程延誤和「一地兩檢」安排尚待公布,影響配套設施工作,通車時間再度押後至2018年第3季。[6]

開支連年攀升,公眾難免擔憂。雖然當局表明會為工程造價封頂,並追究港鐵責任,但是港鐵作為上市公司,最大股東正是香港政府,若雙方對簿公堂,大部分的訴訟費用恐怕要由公帑支付。公眾亦擔心,為填補超支部分,港鐵可能會將超支代價轉嫁予市民,大幅增加車費。難怪有立法會議員建議停工「止蝕」,將資金用作其他發展。[7]

高鐵工程前途未卜,無論結果如何,其影響已不限於高鐵工程。一朝被蛇咬,十年怕井繩。若政府未能釋除公眾疑慮,將來推展其他大型公共工程時,只會遭遇更大的阻力。故此,在各方探討工程應否繼續、如何繼續的同時,必須詳盡交待為何出現巨額超支,以及超支是否無可避免。

低估開支增長

先說第一個問題。港鐵今年6月底向立法會提交的文件解釋,推高高鐵造價估算的一個主因,是工資、物料等建築成本的持續上升。[8]

但其實在估算工程造價時,政府通常已因應通脹預留一筆款項(即「價格調整準備」費用),應付工人工資及材料價格在工程期間的變動。智經曾撰文指出,近年基建工程頻頻超支,原因之一正是通脹費用的預算誤差。以原本預算35.6億元的中環填海計劃第三期為例,當局初時的估算,是假設2003至2008年的建造價格下調1.4%至1.6%,即出現通縮;然而到工程上馬,實際造價卻每年上升,個別年份甚至較估算大增105.9%[9],最終立法會要追加22億元撥款支持項目繼續進行。[10]

高鐵也不例外,自動工以來,建築成本拾級而上,超出政府估算。據港鐵資料,立法會撥出的650億元工程預算,是基於政府預測2009至2013年公營樓宇及建造工程的價格每年上升2%,2014 年以後按年為3%。然而2009至2014年,實際按年增幅依次為3.1%、2.9%、5.9%、6.8%、5.1%及4.9%[11],全數高於當初預算。

工程期間,與鐵路相關的工資成本亦大幅上升,混凝土工、鋼筋屈紮工、焊接工及木工的每日平均工資,自2009年至今分別上升96.8%, 67.8%,61.1%及87.7%。港鐵指,到高鐵工程進入設備安裝和竣工階段,專業技術人員及熟練勞工的需求將會增加,但該類工人十分短缺,可能令問題惡化。[12]過去幾年政府大興土木,基建工程、公營房屋拔地而起,抬高行業人手需求,港鐵的解釋不無道理。

應急費不夠應急?

高鐵工程預算大幅增加的另一主因,是工程延誤引致額外開支,如去年一場黑色暴雨令其中一台機器嚴重損毀,導致部分工程出現九個月的延誤。而西九龍總站入口結構複雜,未來需更多時間進行建造工程,將帶來額外成本。[13]

雖然高鐵的撥款預算中已包含「應急費用」[14],但金額似乎並不足夠。多年前有報道指,因高鐵工程的地質問題及設計臨時變更,僅承建商的索償個案已達數百宗,申索金額達數十億元。[15]而據立法會財委會的撥款文件,當年高鐵工程獲批的應急費,以2009年價格計算只有約54億元。[16]

港鐵今次提交的853億元造價方案,包括832億元的工程費用和21億元的備用資金,雖然港鐵指出21億元的備用資金,會令成本控制更有把握,也可以兼顧因為過去及未來可能出現的風險而衍生的費用,但有關文件同時指出,853億元的新造價,並未包括任何應急費用。[17]

各有算盤 人為低估?

建築成本估算誤差,應急費不敷應用,令高鐵造價大漲。政府未來推出新的公共工程項目時,是否稍微調整這些部分的開支估算,便可擺脫超支命運?理論上固然可以,但現實中未必如此簡單。有意見認為,不少公共工程超支情況嚴重,正是由於政府初時盡量低估開支,待立法會財委會通過,工程啟動後才追加撥款,到時「洗濕個頭」,財委會不得不批准額外注資。[18]

上述意見欠缺真憑實據,但空穴來風,未必無因。政府在2008年向財委會提交西九文化區項目216億元的一筆過撥款申請時,未納入綜合地庫的申請,其後須追加撥款,便有議員質疑當局試圖掩飾西九計劃超支,迴避立法會對預算開支的監察。[19]今年7月,政府承認西九工程正面臨嚴峻的財政壓力,雖然現時的撥款預算足夠興建第一批和第二批設施,但不足以應付設施落成初期所需的營運成本;另外,出於財政、土地等考慮,當局對於是否興建音樂中心等在內的第三批項目,亦表示悲觀。[20]

高鐵的撥款申請背後是否存在以上可能,難下定論,不過立法會議員田北辰稱,據港鐵當年估算,高鐵項目實需耗資800億元,惟政府採納顧問提出的650億元估算。[21]高鐵項目獨立專家小組的報告同樣指出,港鐵曾在2009年時估計的成本遠高於政府撥出的650億。[22]若兩者所言屬實,現時高鐵工程的超支,極可能屬預計之內。

融資模式受爭議

開支的預算方式及審批程序需要反思,同樣需要檢討,是工程的融資模式。2010年1月立法會通過668億元工程撥款,包括650億元予港鐵進行設計、建造、測試和試行運作,以及約18億元用於項目監管及其他非港鐵負責的相關工程。[23]

其後,當局與港鐵公司簽訂合約,以「服務經營權」的融資方式將工程交由港鐵負責,即由政府出資並承擔建造風險,港鐵負責設計、建造等。政府擁有該鐵路及工程完成後獲得的回報。港鐵的另一項目──沙中線亦是以此模式開展。湊巧的是,造價估算近800億元的沙中線工程,亦同樣面臨超支和延誤。這使人不禁疑問,「服務經營權」是否合適的融資方式?

現今不少的交通基建,均由政府鼓勵私人參與興建。以紅隧為例,最初便是以「建造、營運及移交」(BOT)模式交由專營公司營運,到專營權屆滿,隧道的擁有權及控制權才交回政府。[24]此模式雖然會令政府失去制定收費的主導權,但能降低政府承擔的開支風險。

基建融資的另一種方式,是政府提供某種形式的財務資助予公營或法定機構,如造價預計會突破1,400億元的機場第三條跑道(「三跑」),將由機場管理局(「機管局」)融資進行,除增加機場建設費和借貸集資外,機管局計劃由2014/15至2023/2024年度,將暫停向政府派息。[25]該局最新年報顯示,2013/14年度機管局曾向政府派發53億元股息[26],按此粗略推算,當局在未來十年共將失去530億元股息收入,佔三跑估算造價約四成。過往九廣鐵路也曾暫停向政府派股息,將資金投放在西鐵和東鐵支線的工程。[27]這種融資模式的好處是政府不用直接注資,但萬一工程連番超支,要政府不斷停收或減收股息,同樣會成為無底深潭。

就鐵路項目而言,雖然多條路線採用「擁有權模式」,由港鐵自行融資興建,但當局會批出物業發展權或提供固定總額的非經常性補助金,資助部分工程。[28]西港島線項目便獲公帑撥款127億元,填補資金差額[29];過去幾年,港鐵更因地產項目獲得巨額盈利。不過,地產項目的豐厚利潤,亦成為港鐵每次增加票價時為人詬病的一大原因。

高鐵為何採用「服務經營權」模式?

其實在高鐵項目之前,香港所有鐵路均採用「擁有權模式」融資,由港鐵負責融資、設計、建造和營運,並最終擁有該鐵路。而這種融資模式的一大前提,是港鐵認為有關工程有利可圖,並願意承擔超支風險。自1998年以來,港鐵和九鐵公司以此模式推展的十項大型鐵路工程,均未超出原本預算。[30]以此看來,這種融資方式行之有效,既是如此,為何高鐵和沙中線工程要以「服務經營權」模式推行?這就要從兩鐵合併時說起。

2007年底港鐵和九鐵公司正式合併,此前所有鐵路項目均採用「擁有權模式」融資。該模式下,鐵路公司以商業原則營運,並不會承辦財務上不可行的鐵路項目。[31]據兩鐵合併時的協議,屬鐵路自然延伸的支線項目,會採用「擁有權模式」融資,如西港島線、南港島線和觀塘線延線工程;其他新鐵路項目,如高鐵香港段和沙中線,政府則可採用「擁有權模式」或「服務經營權模式」推展。

2008年行政會議通過以「服務經營權模式」建造高鐵,主要考慮是高鐵乃連接內地並成為全國鐵路網的大型跨境基建,其間不少工作須經兩地政府協調,包括票價、行車時間、通關等安排,由港府直接擁有將有助解決這些問題。[32]

參考另一大型跨境基建──港珠澳大橋,初時希望透過公開招標興建,引入私人投資,再由粵、港、澳三地政府補貼資金不足的差額[33],不過最終仍決定以政府融資的模式進行。其時當局指,該模式下,三地政府對港珠澳大橋的收費水平有更大的控制權,並確保收費處於較低水平。[34]

完善機制 加強溝通

高鐵和港珠澳大橋均涉及中港兩地政府合作,政府制定融資方案時,也將項目的控制權列入主要考慮。不幸的是,兩項工程的開支皆不受控。日後類似的工程應否沿用同樣模式興建,值得深思。

當然,工程失卻預算,問題未必出於興建模式。特別是該模式下,高鐵工程從造價估算、風險評估、發現延誤直到提出應對方案,港鐵內部、港鐵與政府,均有欠缺溝通的跡象,雙方最初的委託協議亦有不足。

首先,政府和港鐵去年發表的調查報告均指,港鐵部分身居要職者原應就工程延誤進言,但卻沒有。前行政總裁韋達誠則稱,項目管理團隊一直就項目推展狀況提出關注,但這些關注未能上達至其本人及其他持份者,因此管理溝通失效,也是高鐵工程延誤及超支的弊病所在。[35]

其次,雖然當局與港鐵在高鐵項目的委託協議中訂明,港鐵須盡最大努力完成委託工程,並盡量減少因任何修改而出現的延誤或其他後果;若出現任何錯誤或遺漏以致違反協議,港鐵須自費重新執行委託工作;嚴重延誤的話,政府亦可向港鐵追討損失。[36]然而上述條文只是就工程出現失誤後的執行機制,並未從根本上就工程延誤或超支設反應機制,避免情況惡化,譬如寫明若港鐵表現欠佳,政府可介入。政府獨立專家小組的報告稱,正因如此,雖然路政署曾向港鐵發出警告,但最終仍接納其保證如期完成高鐵項目的說法。[37]

報告同時指出,項目展開之初沒有制訂任何整體推展策略文件,闡明政府和港鐵雙方的責任、職務、角色和職責;架構安排亦沒有界定相關準則以衡量任何一方的表現。[38]由此可見,委託協議含糊和溝通機制欠佳,也是高鐵工程不斷超支和延誤的主因。

目前,政府正籌劃一系列鐵路項目和其他公共工程,包括在去年9月公布的《鐵路發展策略2014》中提到興建多條新鐵路線、延線及鐵路站,以完善至2031年的鐵路網絡規劃,其中七個建議鐵路方案總長34.8公里[39],初步成本估算約為1,100億元(按2013年價格計算)。[40]文件未提出具體融資方案,不過經過高鐵、沙中線等超支及延誤,社會及政府應有所警惕,避免類似的問題再次出現。

 

 

1 2011年的估算為124億元,去年修訂為152億元。「西港島線、南港島線(東段)及觀塘線延線工程的最新進展」,立法會交通事務委員會鐵路事宜小組委員會,立法會CB(4)596/14-15(02)號文件,2015年3月。
2 據立法會文件,2011年項目估算為53億元,但據港鐵今年度中期業績報告稱,該項目原先造價估算為59 億港元。「西港島線、南港島線(東段)及觀塘線延線工程的最新進展」,立法會交通事務委員會 鐵路事宜小組委員會,立法會CB(4)596/14-15(02)號文件,2015年3月。及「截至2015年6月30日止六個月未經審核業績公告」,香港鐵路有限公司,2015年8月13日。
3 「截至2015年6月30日止六個月未經審核業績公告」,香港鐵路有限公司,2015年8月13日。
4 「港珠澳大橋香港口岸-填海及口岸設施」,立法會交通事務委員會,立法會CB(4)270/14-15(06)號文件,2014年12月23日。
5 「廣深港高速鐵路香港段最新的目標完工日期和造價估算」,立法會交通事務委員會鐵路事宜小組委員會,立法會CB(4)1228/14-15(01)號文件,2015年6月。
6 同5。
7 〈田北辰:港鐵應承擔高鐵53億超支 范國威促停工止蝕〉,香港電台,2015年6月23日。
8 同5。
9 「工程超支 政府大失預算」。取自智經研究中心網站:http://www.bauhinia.org/analyses_content.php?lang=cht&id=99,最後更新日期2014年2月5日。
10 「財務委員會工務小組委員會討論文件」,財務委員會工務小組委員,立法會PWSC(2008-09)51號文件,2008年12月15日。
11 同5。
12 同5。
13 同5。
14 應急費是用以應付項目撥款獲批至投標,及工程期間不可預見的情況引致的額外費用。
15 〈高鐵承建商共索償74億元〉,《蘋果日報》,2013年7月4日,A06頁。
16 「53TR- 廣深港高速鐵路香港段-鐵路建造工程」,財務委員會工務小組委員會討論文件,PWSC(2009-10)68,2009年12月2日。及「57TR- 廣深港高速鐵路香港段- 非鐵路建造工程」,財務委員會工務小組委員會討論文件,PWSC(2009-10)69,2009年12月2日。
17 同5。
18 〈社評:工程超支以千億元計 檢視流程防變提款機〉,《明報》,2014年11月25日,A04頁。
19 「推展西九文化區綜合地庫和基礎建設工程」,監察西九文化區計劃推行情況 聯合小組委員會,立法會CB(2)1463/14-15(06)號文件,2015年5月15日。
20 「政務司司長、西九文化區管理局董事局主席出席立法會監察西九文化區計劃推行情況聯合小組委員會會議開場發言(只有中文)」。取自政府新聞網網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201507/07/P201507070839.htm,最後更新日期2015年7月10日。
21 〈張炳良︰高鐵造價須封頂〉,《信報》,2015年7月2日,A08頁。
22 《廣深港高速鐵路香港段獨立專家小組報告》,2014年12月。
23 同5。
24 「有關過海隧道交通流量分布的最新背景資料簡介」,交通事務委員會,立法會CB(1)912/13-14(06)號文件,2014年2月26日。
25 「放棄收取股息以資助基建項目」。取自香港立法會網站:http://www.legco.gov.hk/research-publications/chinese/essentials-1415ise15-foregoing-dividends-to-finance-infrastructure-projects.htm,最後更新日期2015年6月22日。
26 《香港機場管理局2014/15 年報》,香港機場管理局,2015年6月24日。
27 同25。
28 「廣深港高速鐵路香港段 補充資料」,立法會交通事務委員會鐵路事宜小組委員會,立法會CB(1)1749/07-08(01)號文件,2008年5月。
29 「港鐵西港島線撥款安排」,立法會參考資料摘要,檔案: THB(T)CR 11/1016/99,2009年5月26日。
30 同22。
31 同28。
32 「黎以德先生的陳述書」,調查廣深港高速鐵路香港段建造工程延誤的背景及原委專責委員會,專責委員會(4)(XRL)文件編號:W7(C),2015年5月。及「港珠澳大橋最新的背景資料簡介」,交通事務委員會,立法會 CB(1)407/08-09號文件,2008年 12月 17日。
33 「港珠澳大橋投融資安排達成共識」。取自運輸及房屋局網站:http://www.thb.gov.hk/tc/psp/pressreleases/transport/land/2008/200802291.htm,最後更新日期2013年11月2日。
34 「港珠澳大橋最新的背景資料簡介」,交通事務委員會,立法會 CB(1)407/08-09號文件,2008年 12月 17日。
35 同22。
36 同22。
37 同22。
38 同22。
39 「二零一五年中期業績報告」,港鐵公司,2015年8月13日。
40 《鐵路發展策略2014》,運輸及房屋局,2014年9月。