時事分析 | 環境生態及能源 | 2015-10-19 | 《星島日報》

食物捐贈有顧慮 免責法例可釋除?



剩食寒酸,難登大雅之堂,殘渣奉客,易招失禮之譏?當權傾天下的人物也以剩食為餐,這些思想恐怕需要修正。在上月聯合國大會上,多名世界領袖品嚐了一頓「不平凡」工作午宴,菜式包括了以棄掉的蔬菜為材料的沙律和漢堡包。[1]

這頓午宴旨在宣揚剩食與氣候變化加劇的關係,聯合國秘書長潘基文指,農業及食物工業所用的能源與交通工具的無異[2],換句話說,浪費食物也會成為加劇氣候變化的幫兇。

棄置剩食對氣候的影響,普羅大眾未必會有真切感受,但其為處理廢物設施帶來負荷,相信香港人不會感到陌生。2012年,香港每天有3,337公噸的廚餘送往堆填區,當中約809公噸,即約四分之一來自工商業,包括食肆、街市和食品製造及加工業,數量相較2002年每日不足400公噸,增加了一倍有多。棄置剩食令有限的垃圾堆填區百上加斤,分解時又會產生臭味、污水和溫室氣體。[3]堆填區附近的居民,所受影響尤為嚴重。

害怕法律責任 情願丟棄剩食

要減少棄置食物,方法之一是將其捐贈予有需要人士,但此方法似乎未能在香港形成風氣。樂施會和政策二十一有限公司在2014年2月發表的調查報告顯示,有74.1%的受訪食品公司和99.5%的受訪連鎖便利店,沒有捐贈食品給非牟利或社會服務機構。主要原因之一,是受訪者擔心有關食品安全的法律風險,分別有29.7%的食品公司和82.6%的連鎖便利店,便是因此而沒有捐贈食物。[4]

另外,2012年有環保組織派卧底任職新界區一間連鎖超級市場,發現超市將一些未到期的白米以及新鮮蔬果棄掉。卧底批評超市將食物視為垃圾,也不捐獻給貧窮人士。[5]該連鎖超市其後刊登全版廣告,指每天都會監控下架食品,當中過期、損壞或腐爛而須棄置的食品,若轉贈他人會有食物安全風險。時任環境局局長邱騰華當時估計超市亦擔心法律責任問題。[6]

邱騰華所指的法律責任問題,大抵就是萬一有人因進食了有問題的食品而健康受損,捐贈者需面對由之衍生的法律問題。在香港,雖然捐贈食物不受《公眾衞生及市政條例》規範[7],卻仍可能面對民事索償。

定免責法規 保障捐贈者

商人害怕承受法律風險,而對捐贈食物卻步,可以理解。要釋除疑慮,立法免除食物捐贈者不必要的法律責任,是一種方法。本地一些從事和關注食物捐贈的團體,便要求政府盡快為此硏究及諮詢。[8]

包括美國、加拿大[9]、意大利[10],以及澳洲的一些省份[11],都通過了類似法例。當中美國國會在1996年通過的《Bill Emerson好撒瑪利亞人食品捐贈法案》(Bill Emerson Good Samaritan Food Donation Act),算是這些法案的先河。簡而言之,該法案主要免除食物捐贈者以及接受食物的非牟利組織,因為所捐出食物的性質、出產時間、包裝和狀態而引起的民事和刑事責任。[12]要獲得免責,捐出的必須是看似完整的食物(apparently wholesome food)或者是看似狀況合適的雜貨品(apparently fit grocery product);相關捐贈需要出於良好意願(in good faith);一定要贈予非牟利組織,而該非牟利組織必須將捐贈品分發給有需要人士。[13]

在意大利,類似法案的免責方式有點不同。在當地,免費分派食物給有需要人士,而又獲當地法律認可的非牟利和公益組織,會被視為食物的最終使用者(final consumers)。相關組織故此可免除由食物安全和衞生規則所生的法律責任,而獲派食物的受助人士,也無法對食物捐贈者提出法律訴訟。[14]

非全無責任 不當行為仍受監管

這類法案雖然保障捐贈一方的法律責任,但不代表捐贈者可任意妄為,因為法律仍會為食物安全把關。以美國的法案為例,看似完整的食物和看似狀況合適的雜貨品,需要符合有關品質和標籤的法例和規則。[15]法案亦指出,若然食用捐贈食物的人受傷或死亡,而原因是出於捐贈者或非牟利機構的嚴重疏忽(gross negligence)或故意不當行為(intentional misconduct),則不能豁免法律責任。[16]

有法律意見認為,要判斷捐贈者或非牟利機構有否嚴重疏忽,需要考慮到包括食物的種類、出售期限、以及獲捐贈人士等幾個因素。當年國會有關法案的報告舉例,一盒穀物片雖剛過出售期限,但仍可安全食用,反之一盒奶或者是新鮮家禽,即使捐出時僅僅過了出售期限,都可能對人的健康構成危險。該報告又舉例指,一個有瘀痕的生果,經小心處理而當日在捐贈機構食用,與取走後過了一段時間才食用,會有很大分別。[17]此外,法案亦不「超然」於州份或地區的衞生規則,食物捐贈者和非牟利組織必須要合符所有州份和地區層面的衞生規則,否則可能被視為有嚴重疏忽或故意不當行為,不能免責。[18]

澳洲新南威爾斯省的法案,則要求食物在捐出時屬可安全食用,而若果食物是需要以特定手法處理才可保持安全食用的狀態,或者有一個安全食用的期限,法例則要求食物捐贈者將這些資訊告知其轉交食物的對象。[19]

法國推稅務優惠 香港民間主導

一間公司或商店要捐贈食物,不免要付出額外時間和人手,以進行協調、安排、點算等工作。要推動他們捐出食物,可能還需要額外誘因。法國的國民議會早前便通過法例,禁止超級市場捨棄或者銷毀未有出售的食物,而需要捐給慈善組織或作動物飼料。[20]在強硬措施之外,當地還推出鼓勵措施,例如作出捐獻的機構和公司可獲六成捐獻額稅務減免安排,也可應用在食物捐獻,計算方式是以食物的原價減去其貶值,換言之,食物愈接近最佳使用期限或食用期限捐出,稅務減免便愈少。[21]這項措施有助促使超市及早捐出食物,保障質素和安全。

香港主要靠民間協調

在本港,於政府提出的以重要性分級的廚餘管理方案中,「捐贈過剩食物供他人分享食用」屬第二重要,僅次於「從源頭避免產生及減少廚餘」,而高於將廚餘循環再造、將其轉廢為能和堆填等處理方式。[22]政府將捐贈食物放在這麼重要的位置,但香港有否相應措施,吸引更多人捐贈食物?

相關團體和部分立法會議員,曾要求政府考慮訂立類似的食物捐贈免責條款,不過政府認為現時的食物捐贈計劃,經捐贈者和接受者商討,已在食物安全和法律責任方面作出相應安排,並從實踐中建立一套適用的運作機制。[23]

政府的食物安全中心,則就食物回收計劃發出指引,建議食物回收計劃負責人在接受食物捐贈時與捐贈者會面,了解對方的運作,以決定食物是否適合捐贈,並制訂物流安排,令食物及時送到有需要人士手上。指引的建議還包括記錄接收食物的日期;檢查食物是否適合供人食用,例如預先包裝食物的包裝必須密封完整;記錄食物的食用日期;以及派發食物要注意的事項。[24]

現時一些捐贈食物的組織,會要求受惠者承擔食物安全的責任,例如「食物回收捐助聯盟」在2012年8月舉辦一個派發食物的活動,便請受惠者接收食物時確定食物未有變壞,又提示若受惠者食用後感不適,該會及食物回收機構將不會負上任何責任。[25]

商界與援助團體合作 可減浪費

除了法律責任,所捐贈者是否真的交到有需要人士手上,也是捐贈者的關注。有環保團體今年7月在18個街市訪問198名菜販,發現有51%願意向非牟利機構捐出賣剩的蔬菜,但同時有四分之一菜販未曾聽過食物捐贈計劃。[26]有環保團體人士認為,現時收集賣剩蔬菜的最大困難,是令菜販相信他們確是非牟利組織,並會將蔬菜轉交有需要人士。[27]

由此可見,要推動食物捐贈,為捐贈者與從事食物援助的團體架橋設樑,也甚為重要。由扶貧委員會轄下的社創基金預留逾100萬元種子基金、期望在2016年第一季推出的「網上食物援助服務資訊系統」,便是讓捐贈者與從事食物援助的團體以網上平台交換剩食資料的一個例子。[28] 其成效如何,拭目以待。

從以上有關食物捐贈牽涉的難題可見,商界是否熱衷於扶助弱勢,不僅取決於商人的善心,他們對法律責任、商譽,以至受惠者安全的疑慮,亦需掃除。不過值得深思的是,食物捐贈只是為問題提供暫時的出路,而非解決方法。畢竟剩食收集得多,其實也反映了社會過度消費;而愈多人需要食物捐贈,則代表有愈多人的收入不足糊口。循此思路,食物捐贈風氣興盛,既值得欣喜,也教人唏噓。

1 Alexandra Ma, "UN Serves World Leaders Food Scraps For Lunch: A bid to drive home a message about wasting food," The World Post, September 28, 2015, http://www.huffingtonpost.com/entry/un-leaders-food-scraps-lunch_56095418e4b0768126fe1aab .
2 同1。
3 「處理廚餘的挑戰」。取自香港特別行政區政府環境保護署網站: http://www.epd.gov.hk/epd/tc_chi/environmentinhk/waste/prob_solutions/food_waste_challenge.html ,最後更新日期2015年6月1日。
4 「食品公司處理及捐贈剩食調查報告」,樂施會和政策二十一有限公司,2014年2月, http://www.oxfam.org.hk/filemgr/2368/SurplusfoodreportCompleteReport17Jan2013_chi_final.pdf ,第31至32及44頁。
5 蔡建豪,〈鮮菜不准過夜全部棄掉 超市卧底控訴百佳折墮〉,《蘋果日報》,2012年6月4日,A15頁。
6 〈環境局會超市促捐棄食 百佳憂食物安全不轉贈〉,《明報》,2012年6月28日,A18頁。
7 「財務委員會審核二零一五至一六年度開支預算管制人員的答覆 (答覆編號﹕ENB143)」。取自立法會網站: http://www.legco.gov.hk/yr14-15/chinese/fc/fc/w_q/enb-c.pdf ,第261頁。
8 「促請政府積極推動食物捐贈的政策及《好撒瑪利亞人食品捐贈法案》」,立法會CB(2)659/14-15(01)號文件,2015年1月19日。
9 同8。
10 "Comparative Study on EU Member States' legislation and practices on food donation: Final report," Bio by Deloitte and European Economic and Social Committee, June 2014, http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/comparative-study-on-eu-member-states-legislation-and-practices-on-food-donation_finalreport_010714.pdf , p. 5.
11 "Civil Liability Amendment (Food Donations) Bill," Parliament of New South Wales, May 6, 2005, http://www.parliament.nsw.gov.au/prod/parlment/hansart.nsf/V3Key/LC20050506037 .
12 “An act to encourage the donation of food and grocery products to nonprofit organizations for distribution to needy individuals by giving the Model Good Samaritan Food Donation Act the full force and effect of law,” Public Law 104-210, U.S. Statues at Large 110 (1996):3011-3012.
13 James Haley, "The Legal Guide to the Bill Emerson Good Samaritan Food Donation Act," Arkansas Law Notes, August 8, 2013, http://media.law.uark.edu/arklawnotes/2013/08/08/the-legal-guide-to-the-bill-emerson-good-samaritan-food-donation-act .
14 同10,pp. 37-38.
15 同13。
16 同12。
17 "Civil Liability Amendment (Food Donations) Bill 2005," New South Wales Parliament, http://www.parliament.nsw.gov.au/prod/parlment/nswbills.nsf/0/8bdcd2a608d8e4d5ca256f4f0017c859/$FILE/b04-124-94-p03.pdf , pp. 3-4.
18 同13。
19 同17。
20 Angelique Chrisafis, "France to force big supermarkets to give unsold food to charities," The Guardian, May 22, 2015, http://www.theguardian.com/world/2015/may/22/france-to-force-big-supermarkets-to-give-away-unsold-food-to-charity .
21 同10,p. 59.
22 「香港廚餘及園林廢物計劃2014-2022」,環境局,2014年2月, http://www.enb.gov.hk/tc/files/FoodWastePolicyChi.pdf ,第9頁。
23 同6。
24 「食物回收計劃的食物安全指引」,食物安全中心風險傳達組,2014年3月, http://www.cfs.gov.hk/tc_chi/programme/programme_haccp/files/Food_Safety_Guidelines_for_Food_Recovery_c.pdf .
25 「『食物回收捐助聯盟』派發薯仔粒」。取自食德好食物回收計劃網站: https://foodrecyclinghk.wordpress.com/2012/08/17/「食物回收捐助聯盟」派發薯仔粒/ ,最後更新日期2012年8月17日。
26 「菜販有意減廢 食環無心推動 食環署惜食成員名不符實」,綠領行動,2015年9月24日, http://www.greeners-action.org/gsc/public/foodwaste/20150924_wetmarketsurvey/20150921_wet_market_survey.pdf .
27 Ernest Kao, "Market vendors keen to donate leftovers," South China Morning Post, September 24, 2015.
28 紀曉風,〈社創擬建捐飯網 剩食充飢免堆填〉,《信報》,2015年6月15日,A20頁。