時事分析 | 社會流動及福祉 | 2015-11-13 | 《信報》

人口推算 唔知點算?



政府統計處9月發表的最新人口推算顯示,本港人口將持續老化,現時65歲及以上人口佔總人口比重為15%,約30年後將急增約一倍至31%,至2064年則為33%,大約每三人有一人是長者。[1]

與此同時,本港生育水平仍然偏低,生育率預料只由2013年的1.12略升至2064年的1.18,即每千名女性相對約1,180名活產嬰兒。因此,總撫養比率[2]將由現時每1,000名15至64歲人口撫養348名長者及兒童,顯著提高至2064年須照顧716人。[3]

隨着上世紀40至60年代出生的「嬰兒潮」一代[4]逐漸年老、離世,2027年時預計本港死亡人數(5.77萬)將首次超過出生人數(5.56萬),至2050年前後,死亡與出生人數更相差近一倍。[5]

對於未來人口的數量和特徵作出預測,有助當局在規劃和制訂房屋、安老、勞工等政策時,有較為準確的把握。不久前,發展局局長陳茂波便在網誌中引述官方數字,談及未來30年的規劃發展時稱,本港人口結構急劇轉變,長者人口增加,將令醫院、安老院舍服務,及建立長者友善社區的需求有增無減;而至2044年,本港住戶數目預計增加50萬戶,與3.5個沙田新市鎮的住戶數目相若,這些都需要開發更多的土地空間。再加上勞動人口逐漸減少,當局必須繼續增加土地供應,配合推動創新及知識型經濟發展,以提高生產力。[6]

然而自統計處2000年發表相關人口推算報告以來,與現實有不小距離,多少令人疑惑據此制定的政策,能否切合未來所需。

人口推算的誤差

舉例說,當局2000年時預計本港人口至2015年時約794萬人[7],今年實際數字則為730萬人[8],大約出現9%的誤差;2002年公布的推算數字,將2015年的人口下調為783萬[9],誤差縮小至7%左右,但仍高估約53萬人,相等於3.5個灣仔區人口(2014年)。[10]直到2012年公布的數字再度修訂至731萬人[11],才與現實較為接近。

另外,當局去年底公布的十年房屋供應預測,是根據2013年公布的家庭住戶數目推算結果評估得出;[12]但最新一套人口推算數字顯示,未來住戶數目的增長較過往推算慢,政府或要調低房屋供應數字。[13]

可以理解的是,推算期越長,推算結果便愈不確定;愈接近推算期,推算結果應更為精準。部分的誤差,則與政策轉變有相關。如入境政策的調整會影響人口遷移的數目,勞工政策的改變亦可能影響勞動人口的推算。這些因素可能難以估計,造成預測時出現誤差。

政策轉變影響長遠推算

以勞動人口推算為例,政府統計處2003年發表的《勞動人口推算2002-2021》,以2001年人口為基數,預料包括外籍家庭傭工在內的整體勞動人口,將由2002年347.85萬人增加至2014年379.2萬[14];而同期,實際勞動人口則由347.26萬人,升至387.64萬,與估算差距0.2至2.9個百分點不等(表一)。[15]

12年前估算的數字與現實差異看似不算太大,但逐年觀察會發現,2002至2011年預測的數目均被高估,最嚴重偏差發生在2010年,《勞動人口推算2002-2021》的數字較實際勞動人口多出逾10萬人。與之相反,2012至2014年,實際勞動人口卻被低估,相差介乎1.29萬人至8.44萬人(表一)。

統計處其後基於2003、2006、2009和2011年人口數字作出的勞動人口推算,皆出現近似的現象,即在2012年或之前,出現高估;之後,則被低估。這一情況的特殊性,未知與2011年法定最低工資的實施是否有關。

過往推算誤差:以最低工資為例

作為近年影響較大的勞工政策,最低工資設立的好處,是防止薪金過低,以及鼓勵更多人投入勞工市場。當局初時的勞動人口推算,當然不能預料到2011年會推行法定最低工資,及在2013年調高最低工資水平[16],這些政策轉變未在早期推算考慮,不足為奇。

法定最低工資實施之後,低薪僱員工資上漲,勞動人口持續擴張。據最低工資委員會2014年檢討報告,去年整體勞動人口數目較2011年上升4.6%,當中以女性和較年長僱員(包括50歲至59歲和60歲及以上人士)的增長較為明顯,同期間分別累計升7.4%及升18.8%,這些組別的勞動人口參與率亦明顯上升。[17]

前文提及,《勞動人口推算2002-2021》報告中,2012至2014年的勞動人口數字被低估,若再按性別和年齡組別細分,會發現女性及60歲及以上長者的情況特別明顯(表二及表三),而這兩類人士正是受最低工資影響較為突出的組別。

統計處2013年發表的《已更新的2013年至2041年香港勞動人口推算》,將最低工資因素考慮在內[18],結果卻高估了最低工資的正面效應,2013和2014年的實際勞動人口分別較預計人數少1.22萬及4.35萬人(表四)。[19]

未來50年 新移民195萬

以上可見,對政策成效的評估,會顯著影響勞動人口的推算結果。而今次最新人口推算報告中,可能導致推算結果出現誤差的政策,是上世紀開始實施,目的是在讓內地居民有秩序地來港與家人團聚的單程證制度。[20]政府預料,未來人口增長動力依賴單程證持有者的流入,而現行每日150個的配額制到時會否延續,將為本港人口數目的預測增添極大變數。

具體來說,在進行人口預測時,統計處主要考慮三項因素:生育推算、死亡推算和人口遷移的假設。最新報告指,2014至2064年,香港整體人口將增加57萬[21],包括人口自然減少(即死亡減出生)127萬,而人口淨遷移(即流入減流出)則為淨流入184萬。[22]

在這184萬名凈流入人口中,主要是來自持單程證的新移民。現行制度下,內地居民來港定居的配額為每日150人,即每年約5.48萬人。1997至2012年,約76萬名內地居民獲批單程證,即平均每年約5萬人,佔整體配額約93%。[23]近兩年數字有所下降,2013及2014年實際獲批人數分別佔每年配額的87%及79%,150名的人數上限未有用盡。[24]

今次統計處在作推算時略有調整,將單程證人數由2014年每日119人,增加至2019年130人,其後則逐漸回落,並在2027年及以後下調至每日100人。[25]換言之,2015至2064年,預計共有約195萬名持單程證的新移民來港定居。[26]

單程證的考慮

多年來,透過該制度來港定居的人士中,約一半是與配偶團聚,一半與父母團聚,另有少數與子女團聚。[27]但近年跨境婚姻趨勢和北上工作港人數目的轉變,以及其他政策因素,或影響單程證持有人數目的推算。

首先,中港跨境婚姻數目呈下降趨勢,由2012年2.19萬宗,連續兩年分別減少3.8%、1.8%,至去年2.07萬宗。[28]並且,過往跨境婚姻多見港男北上尋妻,但近年,新娘為內地人的比例逐年下降,反而內地新郎的比例,由2010年的17.5%顯著增加至2014年的26.3%。[29]統計處指,去年港女佔跨境婚姻約三成,但其內地丈夫較少申請單程證來港定居。[30]若維持以上趨勢,因夫妻團聚而申請單程證的數目可能因此減少。

再者,當局今年年初表示正與內地部門研究「返回機制」,讓雙非人士或持單程證的新移民,可返回內地取得戶籍。[31]未來單程證制度的調整,或令本港實際人口增長低於預測數目。至於官方假設的每日100名的配額是否合理,則有待商榷。

另外,中港經貿交流日漸頻密,不少港人前往內地工作,雖然統計處2011年發表的調查發現,2005至2010年期間,在內地工作的港人數目,由近23.8萬人下跌至17.5萬人[32],但今屆政府的政策導向強調「中國機會」,特別是鼓勵年輕人北望神州,尋求就業或創業機會,若愈多港人返回內地工作、定居,亦可能影響本港常住人口的推算。

誠然,要因應勞工、入境等政策,以至各種社會趨勢作出準確的人口預測,難度頗大,統計處亦表示會定期更新,為政府規劃各項公共服務及設施提供基礎。[33]但縱然有潛在誤差,毋庸置疑的是,高齡化步伐之快,已令人口危機迫在眉睫,如何利用人口推算結果,配合規劃勞工、福利、房屋、安老,以至完備的人口政策,仍是當下亟待處理的難題。

1 《香港人口推算2015-2064》,政府統計處,2015年9月25日。
2 指15歲及以下和65歲及以上人口數目相對每千名15至64歲人口的比率(包括外籍家庭傭工)。
3 包括外籍家庭傭工。來源:《香港人口推算2015-2064》,政府統計處,2015年9月25日。
4 「Z世代 你是誰?」。取自智經研究中心網站: http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/266 ,最後更新日期2014年10月22日。
5 同1。
6 「局長隨筆:未來三十年的香港」。取自發展局網站: http://www.devb.gov.hk/tc/home/my_blog/index_id_145.html ,最後更新日期2015年9月27日。
7 《香港人口推算2000-2029》,政府統計處,2000年10月16日。
8 「人口」。取自政府統計處網站, http://www.censtatd.gov.hk/hkstat/sub/so20_tc.jsp ,最後更新日期2015年10月19日。
9 《香港人口推算2002-2031》,政府統計處,2002年5月7日。
10 「2014 年按區議會分區劃分的香港人口概況(表1:2014年按區議會分區及性別劃分的陸上非住院人口數目)」,《香港統計月刊》,2015年6月。
11 《香港人口推算2012-2041》,政府統計處,2012年7月31日。
12 「長遠房屋策略 截至2014年12月的最新推行進度」,運輸及房屋局,2014年12月。
13 「回應傳媒就人口推算數字的查詢」。取自政府新聞網: http://www.info.gov.hk/gia/general/201509/25/P201509250830.htm ,最後更新日期2015年9月25日。
14 《勞動人口推算2002-2021》,政府統計處,2003年1月23日。
15 「表007:按性別劃分的勞動人口及勞動人口參與率」,政府統計處,2015年10月19日。
16 法定最低工資於2011年5月1日開始實施。由2015年5月1日起,法定最低工資水平提高至每小時32.5元。
17 《最低工資委員會2014年報告》,最低工資委員會,2014年10月。
18 「第三次會議記錄摘要」,標準工時委員會,2013年9月25日。
19 《已更新的2013年至2041年香港勞動人口推算》,政府統計處,2013年9月16日;《香港人口推算2012-2041》,政府統計處,2012年7月31日。
20 《前往港澳通行證》(慣稱單程證)制度,目的是在讓內地居民有秩序地來港與家人團聚。《基本法》第22條規定中國其他地區的人士進入香港特別行政區須辦理批准手續。全國人大常委會於1999年解釋,這項規定是指內地居民不論以何種事由要求來港,均須依照國家有關法律、行政法規的規定,向其所在地區的有關機關申請辦理批准手續,並須持有有關機關製發的有效證件。因此,內地居民如欲來港定居與家人團聚,須向其內地戶口所在地的公安機關出入境管理部門申領單程證。來源:「立法會四題:單程證制度」。取自政府新聞網:http://www.info.gov.hk/gia/general/201401/22/P201401220517.htm,最後更新日期2014年1月22日。
21 政府預料,本港人口將由2014年中的724萬人(包括外籍家庭傭工),穩步上升至2043年頂峰的822萬,其後逐漸下跌至2064年的782萬。未來50年(2014至2064年),本港人口平均每年增長率僅為0.2%。
22 「香港人口推算2015-2064 2015年9月25日 」。取自政府統計處網站: http://www.censtatd.gov.hk/press_release/pressReleaseDetail.jsp?pressRID=3799&charsetID=2 ,最後更新日期2015年9月25日。
23 「立法會二題:單程證制度」。取自政府新聞網: http://www.info.gov.hk/gia/general/201303/20/P201303200370.htm ,最後更新日期2013年3月20日。
24 同1。
25 同1。
26 (119*5+130*8+100*37)*365=1,947,275
27 「內地居民來港家庭團聚的出入境安排」,立法會保安事務委員會,立法會CB(2)775/13-14(03)號文件,2014年2月7日。
28 「立法會十二題:香港結婚和離婚的趨勢及其對社會各方面的影響」。取自政府新聞網: http://www.info.gov.hk/gia/general/201504/15/P201504150404.htm ,最後更新日期2015年4月15日。
29 同28。
30 〈陰盛陽衰加劇 港女北嫁趨增〉,《星島日報》,2015年9月26日,A04頁。
31 「黎棟國:正與內地研究返回機制」。取自政府新聞網: http://www.news.gov.hk/tc/categories/law_order/html/2015/01/20150117_114212.shtml?pickList=topstories ,最後更新日期2015年1月17日。
32 「在中國內地工作的香港居民」,《第五十七號專題報告書》,政府統計處,2011年10月。
33 同22。