時事分析 | 創新及科技發展 | 2013-06-07

大數據政府



處理檔案,永遠是惱人的事。尤其在這大數據時代,資訊多如恆河沙數,怎樣管理與日俱增的數據訊息,需要大量工夫。即使不談時刻放到網上雲端的數據,單是如何處理一地政府的檔案,已足夠教人折騰。這個問題,也困擾着近年的香港政府。

公開比率下降 管理不妥

最近有報章報道,過去五年,儲存達30年的政府檔案中,公開讓公眾查閱的比率,連年下降,由2008年的61%,減少至2012年的41%。[1]這個現象令人擔心,研究者會否難以藉翻閱檔案檢討公共政策,公眾亦無法以此監察政府的運作。

另外,在2011年4月至9月間,政府銷毁了厚度相當於三幢國金二期的檔案,當中包括行政長官辦公室、政務司長辦公室、中央政策組及各政策局的文件。雖然根據《檔案管理的強制性規定》,政府部門銷毁檔案前,需取得檔案處同意。但及後檔案處前處長朱福強撰文,指出相關規定不具有法律約束力,部門如果蓄意或無意地自行銷毁了檔案,檔案處長根本無從得知,即使知道,亦無權過問。[2]

這些事件,難免令人關注政府處理檔案的方式。在立法會,議員就不時查詢不同政府部門的檔案處理狀況。新近的例子,包括向地政總署了解過去三年的部門檔案處理工作。據政府的回覆,由1966至2012年,地政總署移交政府檔案處保存的檔案,只有一個,而在1961至2013年間封存並有待移交檔案處鑑定的檔案,則多達2022個[3],進度並不理想。另外,前檔案處處長朱福強過去幾年亦曾多次批評政府不重視檔案管理,例如部門往往要到搬遷辦公室,才突然聯絡檔案處,說要銷毁大量檔案,到檔案主任要求部門先將檔案排序,部門主管又改口說要留下檔案,轉頭卻自行拿去銷毁。[4]

行政措施有待完善

政府似乎也意識到社會對檔案管理問題的關注,於1995年訂立《公開資料守則》(《守則》),讓市民可以向政策局或部門申請索取政府所持有的資料。2009年,申訴專員又為改善《守則》的應用,提出11項建議。然而執行情況是否理想,見仁見智。根據政府的統計,自《守則》訂立以來,只要有關的政策局或部門持有相關資料,98%的申請個案,可獲提供全部或部分資料。[5]但今年初,申訴專員卻認為個別部門人員不太理解條文,甚至忘記守則的存在[6],決定主動調查《守則》的執行和政府檔案管理制度。另一方面,雖然政府已於2001年發出《檔案管理守則》,但審計署發現,各個政府部門未有好好遵守。[7]此外,行政署於2009年發出《檔案管理的強制性規定》(《規定》),規定任何非常用或封存的檔案,必先取得政府檔案處處長同意,認為無保存價值,才可銷毀。被檔案處鑑定具歷史價值的檔案,如再無運作需要保留,會移交政府檔案處永久保存。《規定》適用於所有政府僱員。員工如不服從、忽略或未有遵守這些規定,政府可對該員工採取紀律處分。[8]

現在不少人都在談論大數據,認為在大量數據充斥時代,好好管理數據,才能保持企業的效率和競爭力。其實,一個地方怎樣處理政府檔案,也側面反映了這個地方適應大數據時代的能力。然而,政府處理電子檔案的工作,似乎未見理想。政府檔案處在2001年已聯同效率促進組及政府資訊科技總監辦公室,研究推行電子檔案保管系統,以便有效管理電子檔案,並於2009年定出進一步的推展工作。但到2011年5月,只有一項工作完成,其他則仍處於規劃及發展階段。[9]

立法建議

行政措施的成效備受質疑,難怪民間有聲音要求就檔案保存和公開立法。其實世界上多個地區,皆有訂立《檔案法》或《資訊自由法》,就政府及公營機構設立、保存及公開檔案的安排,訂下準則。遠至澳洲、德國、美國、英國,近至中國大陸、台灣和澳門,均有相關法例。美國總統奧巴馬第一天入主白宮,已簽署一項備忘錄,承諾加強《檔案法》和《資訊自由法》的執行。在香港,法律改革委員已決定成立兩個小組委員會,就《檔案法》和公開資料,研究和比較海外司法管轄區的相關法例,以便考慮香港是否須改革這方面的法例,及如須改革,改革應如何進行。[10]

妥善管理檔案,不但有助政府運作,亦有利後人建立知識。近年一些從事香港研究的學者,就是從英國的解密文件中尋找陳年資料;政府檔案處轄下的歷史檔案館,亦曾向英國國家檔案館購入了多項與香港有關的歷史檔案。去年8月,便有534項從英國國家檔案館購入的歷史檔案,開放予公眾查閱。[11]香港要走向知識型社會,除了吸收外來資訊,也不能讓大量自身擁有的資料白白埋沒,成為神秘的X檔案。就如何管理政府及公營機構的檔案,社會應及早找出一個妥善安排。

 

1   “Government clings to its secrets.” South China Morning Post. 27 May 2013.
2  「朱福強﹕你憑什麼銷毁 我們600多萬份檔案呢?」,《明報》,2011年9月29日。
3  「管制人員答覆」,《審核2013-14年度開支預算》,2013年4月2日。
4  「香港歷史檔案管理慘況實錄」,香港獨立媒體,2008年6月16日。
5  「立法會九題:政府檔案管理」,政府新聞公報,2013年1月23日。
6  「馬啟濃說政府執行《公開資料守則》情況不理想」,商業電台聲音專欄,2013年1月8日。
7  「政府檔案處的檔案管理工作」,《審計署署長第五十七號報告書》,2011年10月。
8   同5。
9   同7。
10「堅定不移保護法治司法獨立」,律政司司長袁國強在2013年法律年度開啟典禮的致辭全文的中文譯本,2013年1月14日。
11「政府檔案處新增館藏簡介:與香港有關的英國國家檔案館檔案」,香港政府檔案處網頁。