時事分析 | 公共行政及法制 | 2016-02-15 | 《星島日報》

香港的選舉開支上限是怎樣煉成的?



立法會新界東地方選區補選即將舉行,算是提早為今年9月新一屆的立法會選舉揭開序幕。由去年底的區議會選舉到來年新一屆的行政長官誕生,香港大大小小的選舉接二連三,投放在選舉上的資源,肯定會是天文數字。這亦教人關注,在候選人紛紛大灑金錢宣傳的同時,會否令選舉變成「金錢遊戲」,以致資源較少的從政者只有挨打的份兒。

雖然包括香港在內的不少地方都設有選舉開支上限,以防腰纏萬貫的候選人「屈機」。但究竟將上限定到哪個水平,才稱得上「唔屈機」? 根據甚麼準則設定上限,才算得上恰如其分?

在回答這些問題前,或許先要釐清:設定選舉開支上限與否,其實沒有所謂的「國際標準」。根據國際組織International Institute for Democracy and Electoral Assistance的政治經費資料庫[1],截至2012年,在所調查的180個國家當中,便有93個國家沒有訂定選舉開支上限。[2]操作選舉非常純熟的美國,亦不會直接將選舉開支封頂,其理據之一,是選舉開支乃言論的一種,不可被限制。[3]

至於設定選舉開支上限準則,同樣各師各法。以台灣為例,立法委員和直轄市議員選舉的競選經費最高金額的計算方式,乃以各選區之人口總數的70%,除以候選議席數目,然後乘以30元新臺幣,再將所得的數額加上一個固定金額。[4]英國國會選舉候選人開支上限的計算方法,則是在一個固定金額之上,按選民數目增加。例如根據2014年的修訂,郡選區每名候選人的開支上限,為固定金額8,700英鎊,另每名選民加9便士。[5]

至於香港的選舉開支上限,雖然有其釐訂和調整準則,卻似乎未能貫徹執行。例如在考慮調整來屆立法會選舉中五個地方選區的開支上限時[6],政府參考了由2013至2016年的預計累積通脹率,建議將開支限額,增加至較2012年立法會選舉時高15.6%。[7]通脹增加,開支限額隨之增加,為合理之舉。然而追本溯源,在現行選舉制度下的開支限額制度在1998年訂立。但近20年中,除了今次的調整外,只有在2008年的立法會換屆選舉曾作調整,將限額調高5%。[8]

制訂限額時的原則

在香港回歸中國之前,亦有對選舉開支作出規範,如1995年地方選區的開支限額為20萬元。由於當時的立法局的地方選區較細,而候選者是以個人為參選單位,而非如現時般以名單方式競爭[9],因此當政府構思1998年特區政府第一屆立法會選舉的地方選區選舉之開支限額時,作了大刀闊斧的改變。

首先,因為每個地方選區的人口和面積大大增加,政府建議容許候選人增加開支。另外,通脹因素和選民人數大增,亦令政府大幅調高開支限額。在這改變下,設有三個議席選區的開支限額訂為150萬元、四議席為200萬元以及五議席為250萬元。[10]換言之,每個議席的選舉開支上限為50萬元。

以50萬元為限的理據,是政府當時假設,若為數約400萬的合資格人士全部登記為選民,則20個地方選區各有20萬選民,以每個議席選舉開支上限為50萬元計算,用於每個選民的數額為2.5元左右,當局認為此額合理。[11]

當時建議選舉開支限額時,政府曾參考西班牙、新加坡及加拿大等地的做法,發現用於每名選民的選舉開支限額約為2.5元至12.3元。[12]以此看,政府當時所訂準則,是將選舉開支限制在較低水平。當然從另一方面看,政府當時假設百分之一百的選民登記率,明顯過於樂觀,因此實際上可以花在每個選民的金額,肯定不止2.5元。

限額調整看不出原則

姑勿論政府當年所訂的上限是太寛還是太緊,從以上至少可看出,政府其時的考慮的因素,包括了選區的議席數目以及選民人數。換言之,若這些因素將來有變,各地方選區的選舉開支限額亦應改變,才能貫徹原則。

然而,往後發展並非如此。以各選區的議席數目為例,從表一可見,各選區的開支限額並沒有隨議席數目變化而調整。其中香港島區、九龍東區和新界西區的議席數目,在2000年和2004年連續兩屆選舉皆有增加,但開支限額卻與1998年時無異;另外,與2012年時相比,2016年香港島和九龍西的議席數目一減一加,兩者的開支限額卻同告增加;還有,2000年、2004年和2012年三屆選舉中,全港的地區議席數目增加,開支限額卻維持在對上一次選舉之水平,反倒是2008年時全港地區議席數目不變,開支限額卻有所調整。[13]由此可見,在1998年之後的地方選區選舉開支限額的調整,似乎與選區的議席數量無關。

至於各地方選區的選民人數增減如何影響開支限額,在2015年12月7日的立法會會議上,議員謝偉俊詢問相比用選區的人口數目,政府應否以已登記選民人數作為調整選舉開支限額的準則時,政制及內地事務局副局長陳岳鵬回應指,當局認為看選區的預計人口數目較合適,因為議員當選後並非只服務選民,而是全區人口。[14]

當然,人口數目某程度上與選民數目也有關連,政府若然基於人口變化而調整開支限額,也就意味間接考慮了選民因素。但參考表二,卻看不出政府設定選舉開支限額,與其估計一個選區的人口數目之關係。例如與2000年相比,各選區在2016年的人口預計有升有跌,開支限額卻一概增加21.4%。另外,儘管政府預計新界東和新界西選區在2016年的人口相差約32.5萬,但兩區的開支限額卻是相同。[15]

故此,不論是選區的議席數目、選民人數,還是預計人口數目,看來都與地方選區選舉開支限額的變化沒有明顯關係。以地理位置作「解釋」,似乎更有跡可尋。例如在1998年,九龍東和九龍西有相同的開支限額,及後十多年,儘管兩個選區的議席數目不再一樣,它們的開支卻始終相同。考慮到1998年時訂立開支限額的考量因素,未來開支限額除了因應通脹,也應按每區議席數目以及選民、人口數目變化而作調整,貫徹當初原則。

依照選民和人口變化調節開支限額?

香港中文大學政治與行政學系副教授馬嶽在2008年指出,各區的選舉經費自1998年「一議席50萬」的方程式一直沿用,並不太合理,提出以每選民乘以若干金額,來計算選舉經費上限,並每年可按選民人數增減。[16]

政府過往也曾提出改變開支限額的計算方式,例如按人口計算開支限額等的不同方案,但由於立法會政制事務委員會委員對各方案意見分歧,政府最後決定沿用舊有選舉開支限額。[17]

對於應如何設定選舉開支限額,往往言人人殊。立法會的文件顯示,過往政府就應否改變選舉開支限額諮詢事務委員會時,有些委員認為要調高,亦有意見認為要調低;甚至乎對於應否設定一個開支限額,委員也有不同意見。[18]

時代變 計算方法也要變

政府訂立選舉開支限額時,一貫的原則是限額不可以低至對必要的競選活動施加不合理限制,也不能高至窒礙經濟較不寬裕的候選人參選,智經支持政府恪守這個原則,不過亦認為需要探討長遠如何調整候選人的選舉開支限額。[19]

同一時間,競選開支限額固然重要,不過如何計算選舉開支,以至決定甚麼開支應納入計算,同樣重要。當局應定期審視規管競選活動的措施,以防過於嚴苛,限制候選人宣傳。例如選舉管理委員會對運用社交媒體進行選舉廣告宣傳方法的取態,就令候選人難以劃線及界定如何申報或計算相關開支,甚至令部分候選人暫停使用網上社交媒體平台接觸公眾,以免犯禁。[20]隨時代改變,非傳統選舉宣傳方法湧現,選舉開支的界定及其上限的計算方式,也該與時並進。

 

1 "Introduction: The importance of political finance," International Institute for Democracy and Electoral Assistance, http://www.idea.int/political-finance/introduction.cfm , last modified November 6, 2013.
2 "Are there limits on the amount a candidate can spend?" International Institute of Electoral Assistance, http://www.idea.int/political-finance/question.cfm?id=286 , last modified July 18, 2012. 另有8個國家未能找到資料。
3 "Global Measures of Electoral Credibility: Voter Participation and Political Finance," International Foundation for Electoral Systems, September 17, 2014, http://www.ifes.org/news/global-measures-electoral-credibility-voter-participation-and-political-finance .
4 「《公職人員選舉罷免法》第41條」。取自中央選舉委員會主規法規查詢系統網站: http://law.cec.gov.tw/LawContentDetails.aspx?id=GL000292&KeyWordHL=&StyleType=1 ,最後更新日期2015年2月4日。
5 "Representation of the People (Variation of Limits of Candidates' Election Expenses) Order 2014 (Statutory Instruments 2014 No. 1870)," 14 July, 2014, http://www.legislation.gov.uk/uksi/2014/1870/pdfs/uksi_20141870_en.pdf .
6 政府同時間有建議調整功能界別的選舉開支限額,不過功能界別並非本文焦點,不作詳細討論。資料來源:「立法會參考資料摘要:《立法會條例》(第542章)及《選舉(舞弊及非法行為)條例》(第554章)-《2015年立法會條例(修訂附表5)令》及《2015年選舉開支最高限額(立法會選舉)(修訂)規例》」,《2015年立法會條例(修訂附表5)令》及《2015年選舉開支最高限額(立法會選舉)(修訂)規例》小組委員會,CMAB C1/30/10,第1、2及5頁。
7 「立法會參考資料摘要:《立法會條例》(第542章)及《選舉(舞弊及非法行為)條例》(第554章)-《2015年立法會條例(修訂附表5)令》及《2015年選舉開支最高限額(立法會選舉)(修訂)規例》」,《2015年立法會條例(修訂附表5)令》及《2015年選舉開支最高限額(立法會選舉)(修訂)規例》小組委員會,CMAB C1/30/10,第2及6頁。
8 同7,第5頁。
9 「臨時立法會政制事務委員會-1998年立法會選舉:選舉開支限額 」。取自中華人民共和國香港特別行政區立法會網站: http://www.legco.gov.hk/yr97-98/chinese/panels/ca/papers/ca25111a.htm#ec2 ,最後更新日期1997年11月22日。
10 同9。
11 「臨時立法會政制事務委員會1997年11月25日特別會議紀要」, 臨時立法會政制事務委員會,臨立會CB(2)814號文件,1998年1月6日, http://www.legco.gov.hk/yr97-98/chinese/panels/ca/minutes/ca251197.htm
12 同11。
13 資料來源:「立法會參考資料摘要 :《立法會條例》(第542章)及《選舉(舞弊及非法行為)條例》(第554章)-《2015年立法會條例(修訂附表5)令》及《2015年選舉開支最高限額(立法會選舉)(修訂)規例》」,《2015年立法會條例(修訂附表5)令》及《2015年選舉開支最高限額(立法會選舉)(修訂)規例》小組委員會,CMAB C1/30/10,第2頁;「立法會秘書處為2011年4月18日會議擬備的背景資料簡介:檢討各項選舉的選舉開支限額及修訂候選人免費郵寄安排」,立法會政制事務委員會,立法會CB(2)1553/10-11(03)號文件,2011年4月15日,第2、5至7頁;《二零一六年立法會換屆選舉地方選區分界建議報告書》,香港特別行政區政府選舉管理委員會,2015年8月28日,第23頁;「「2012年立法會選舉選區分界:地方選區議席數目」。取自香港特別行政區政府選舉管理委員會網站: http://www.eac.gov.hk/pdf/legco/2012lc/2012boundaries/2012lceseat.pdf ,最後更新日期2014年8月6日;「二零零八年立法會選舉地方選區範圍之概要:地方選區議席數目」。取自香港特別行政區政府選舉管理委員會網站: http://www.eac.gov.hk/doc/legco/2008/2008boundaries/2008_boundaries_seat.doc ,最後更新日期2014年8月6日;「二零零四年立法會選舉地方選區範圍之概要:立法會地方選區議席數目」。取自香港特別行政區政府選舉管理委員會網站: http://www.eac.gov.hk/pdf/legco/2004/ch/lc2004_seat.DOC ,最後更新日期2014年8月6日;「二零零零年立法會選舉選區範圍的名單:立法會地方選區議席數目」。取自香港特別行政區政府選舉管理委員會網站: http://www.eac.gov.hk/pdf/legco/boundaries/chintable501.doc ,最後更新日期2014年8月6日;「1998年立法會選舉:地方選區分界」。取自香港特別行政區政府選舉管理委員會網站: http://www.eac.gov.hk/ch/legco/w1.htm ,最後更新日期2014年8月6日。
14 「網上廣播:《2015年立法會條例(修訂附表5)令》及《2015年選舉開支最高限額(立法會選舉)(修訂)規例》小組委員會會議 2015年12月7日11:00:00AM」。取自中華人民共和國香港特別行政區立法會網站: http://webcast.legco.gov.hk/public/zh-hk/SearchResult ,查詢日期2015年12月30日。
15 同13。
16 馬嶽,〈政府在維護選舉公平嗎〉,《明報》,2008年2月27日,A31頁。
17 「立法會秘書處為2011年4月18日會議擬備的背景資料簡介:檢討各項選舉的選舉開支限額及修訂候選人免費郵寄安排」,立法會政制事務委員會,立法會CB(2)1553/10-11(03)號文件,2011年4月15日,第6頁。
18 同17。
19 「有關《2015年立法會條例(修訂附表5)令》及《2015年選舉開支最高限額(立法會選舉)(修訂)規例》意見書》」,智經硏究中心,立法會CB(2)380/15-16(02))號文件,2015年12月3日。
20 同19。