時事分析 | 環境生態及能源 | 2016-02-19

從非法傾倒泥頭事件看土地保育政策



百鳥翱翔,盛況空前。去年,香港米埔出現至少120對大白鷺和60對夜鷺在米埔一帶的紅樹林築巢。本地環保團體形容,此盛況已經有20年沒有在米埔出現;另在米埔后海灣一帶,也曾出現411隻黑臉琵鷺,數字屬五年來新高。[1]

可惜好景不常,去年底有關注香港土地發展的民間團體連同傳媒發現,米埔附近一處被政府評為「具特殊科學價值地點」 (Sites of Special Scientific Interest,SSSI),遭人非法傾倒泥頭,魚塘被填平,逾三米高的紅樹林被鏟走。[2]

非法倒泥的事件時有發生,2011年,政府的「打擊非法棄置廢物小組委員會」向立法會提交年度報告指,規劃署會為當時未被發展審批地區圖/分區計劃大綱圖涵蓋的鄉郊地區,擬備法定圖則,以加強在一些有發展壓力,或容易作未經許可用途等具高度保育價值的地區的法定規劃管制。[3]既然政府數年前已注意有關問題,何以非法倒泥仍然接連出現?這要由各政府部門如何落實有關管制說起。

SSSI一般不會獲許發展

SSSI的鑑定由漁農自然護理署(漁護署)負責,並由規劃署負責保管一份SSSI記錄冊,SSSI的位置會在合適的法定規劃圖則及政府內部規劃圖則上顯示。[4]劃定為SSSI的土地用途,旨在「保存和保護具特殊科學價值的景物,例如稀有或特別品種的動植物及其生境、珊瑚、林地、沼澤,或在地質、生態或植物學/生物學方面具有價值的地方。這些地方均劃作『具特殊科學價值地點』,以阻止市民在地帶內進行活動或發展。」[5]

政府通常亦不會批准在SSSI的發展,用作保育用途則另作別論。當這些地點或其附近進行發展時,負責規劃和發展的政府部門,需要注意SSSI在科學上的重要性,並確保已對保育事宜作出充分考慮。[6]

在設立了各個SSSI後,漁護署負責執行有關的行政措施,確保各政府部門知悉這些地點的科學價值,並在遇到這些地點或附近地方有發展計劃時,能夠考慮環境保護的問題。此外,評定一個地點是否屬於SSSI的準則,包括與全港其他地方比較,該處擁有的獨特之處,自然風景或罕有特點;在全港或所在區域中,該處擁有的科學價值;該處與同類地方比較時,是否典型或具代表性。[7]

「拉姆薩爾濕地」具特殊生態價值

在2013至2014年度,香港共有67個SSSI。[8]去年底被發現遭非法傾倒泥頭的地點,位於米埔內后海灣的尖鼻嘴鷺鳥林,其中一部分甚至屬於「拉姆薩爾濕地」[9][10],具有特殊的生態價值。

據漁護署的資料,要成為拉姆薩爾濕地,必須符合由拉姆薩爾締約成員於1999年所訂立的「國際重要濕地」準則中最少一項,米埔內后海灣符合其中四項有關保育水鳥多樣性的準則,包括:一,易危、瀕危或極度瀕危物種或受脅的生態群落都倚賴這片濕地;二,這片濕地的動植物品種對維持該生物地理區的生物多樣性非常重要;三,兩萬隻或更多的水鳥經常倚賴這片濕地;四,以某一水鳥品種或其亞種(subspecies)的整體水鳥數量為計,有1%的水鳥倚賴這片濕地。[11]


資料來源:漁農自然護理署。

遭大肆破壞 還原需八至十年

是次受破壞的濕地,原本有助紓減新界西北部的水浸問題,紅樹林則有穩定后海灣海岸的價值。濕地內的主要活動是自然保育、科學研究、自然教育、生態旅遊、觀鳥和自然導賞、養魚,亦有小型村落,濕地周圍是鹹淡水漁塘、露天貨場和住宅,毗連香港濕地公園。[12]

據揭發是次破壞事件的民間團體估計,非法傾倒的土堆面積約為1.8公頃。翻查衞星圖發現非法傾倒泥頭在本年初已發生,至年底範圍不斷擴大,魚塘被填平,逾三米高紅樹林被鏟走。[13]另外,經推土壓土機重壓後,土地厚達五米,是香港成年男性的平均身高約三倍。[14]

有本地環保團體批評,傾倒泥頭屬於違法行為,涉事的拉姆薩爾濕地範圍,受城規條例保護,是2015年首次發生拉姆薩爾濕地受破壞。即使清走泥頭,被鏟走的紅樹林仍需八至十年才能夠復原。[15]

善用科技協助監察 杜絕違規需加強執法

有意見認為,現今遙距監控技術發達,只要政府願意主動保護環境,即使以很低的成本,也能透過衞星圖像和閉路電視,進行近乎全天候的實時監控,可涵蓋監控範圍亦廣。[16]

對於利用科技偵查和監察非法傾倒泥頭,當局早前向立法會表示,正探討借助適合的科技來加強現有的管制措施,如在12個非法棄置建築廢物的黑點安裝監察攝像機以助調查,並與建造業議會合作,研究在建築廢物收集車輛使用自動監察技術,以助追蹤及記錄收集車輛的行蹤。[17]

本港目前設有多項措施和條例,以管制非法棄置建築廢物。例如未經許可擺放建築廢物的情況,受土地、城規及廢物處置等不同的條例規管。其中,《廢物處置條例》(第354章)第16A(1)條便規定,任何人在任何地方擺放廢物(包括建築廢物),除非該人有合法權限或辯解,或有該地方的任何擁有人或合法佔用人的許可,否則該人即屬違法。[18]

既然有嚴格的條例規管,非法棄置的問題為何仍然不絕?一方面,當局曾在2006年推出「建築廢物處置收費計劃」,即棄置建築廢物須繳付法定處置收費,但亦引發質疑在該計劃下,一些逃避責任者或會選擇非法棄置以逃避繳費,令非法棄置建築廢物的問題加劇。[19]

另外有本地團體批評,政府多年來對於非法棄置建築廢物的處理差強人意,如規劃署缺乏人手巡查受保護的土地。[20]也有傳媒引述規劃署數字,指近年規劃署確認的數百宗違規事件中,檢控定罪的個案只有35宗。[21]

要杜絕非法傾倒泥頭,並非一朝一夕,但除了改善處置建築廢物的監察方法外,當局也需木幹鳥棲,確保有效執法,以免有人心存僥倖,一再破壞香港的珍貴土地。

1 「『步走大自然2015』步行籌款 逾二千人為保育生態起步 探索米埔生物萬花筒」。取自世界自然基金會網站:http://www.wwf.org.hk/?14380/Press-Release-Walk-for-Nature-2015Over-2000-participants-proudly-walked-to-raise-funds-for-conservation-in-Hong-Kong,最後更新日期2015年11月7日。
2 潘柏林,〈車隊倒泥頭「肢解」米埔紅樹林 毀具科學價值地 工人穿中國建築外套〉,《蘋果日報》,2015年12月30日,A06頁。
3 「打擊非法棄置廢物小組委員會向環境事務委員會提交的報告」,立法會環境事務委員會,立法會CB(1)2526/10-11號文件,2011年6月24日。
4 《香港規劃標準與準則 - 第十章自然保育及文物保護》,香港規劃署,2010年8月,第5頁。
5 《香港規劃標準與準則 - 第十章自然保育及文物保護》,香港規劃署,2010年8月,第9頁。
6 同4。
7 「存護稀有及瀕危植物」。取自香港漁農自然護理署網站:https://www.afcd.gov.hk/tc_chi/conservation/con_flo/con_flo_con/con_flo_con.html,最後更新日期2015年7月15日。
8 「自然護理」。取自漁農自然護理署網站:http://www.afcd.gov.hk/misc/download/annualreport2014/b5/natural.html,查詢日期2016年2月2日。
9 同2。
10 此名取其在1971年由多國共同簽訂的「拉姆薩爾公約」。公約為本地及國際合作上制訂了保護和善用全球的濕地和濕地資源應採取的措施綱領。是世界多國政府於1971年2月2日在伊朗簽訂。資料來源:「《拉姆薩爾公約》」。取自漁農自然護理署網站:https://www.afcd.gov.hk/tc_chi/conservation/con_wet/con_wet_abt/con_wet_abt_ram/con_wet_abt_ram.html,最後更新日期2015年7月28日。
11 《拉姆薩爾濕地》,漁農自然護理署,香港濕地公園,2008年。
12「米埔拉姆薩爾濕地一般資料」。取自漁農自然護理署網站:https://www.afcd.gov.hk/tc_chi/conservation/con_wet/con_wet_look/con_wet_look_gen/con_wet_look_gen.html,最後更新日期2015年8月5日。
13 同2。
14 練乙錚,〈更巧妙的撤資 更深圳的堆填 更卑鄙的拉致 更必須的守護〉,《信報》,2016年1月5日,A15頁。
15 同2。
16 同14。
17 《檢討建築廢物處置收費計劃》,立法會環境事務委員會,立法會CB(1)299/15-16(04)號文件,2015年12月21日。
18 同17。
19 同17。
20 〈大搜查:非法傾倒加劇 環保 規劃署扮盲〉,《太陽報》,2016年1月12日,A17頁。
21 「視點31 - 官員落區助政黨?;基本法教材;非法傾倒泥頭」。取自香港電台網站:http://podcast.rthk.hk/podcast/item_epi.php?pid=636&lang=zh-CN&id=53696,查詢日期2015年2月2日。