時事分析 | 公共行政及法制 | 2016-02-29 | 《星島日報》

罰惡?賞善?論矯正稅收益用途



在剛公布的財政預算案中,政府預計煙草稅在2016-17財政年度可以帶來66.3億港元收入。[1]在庫房的芸芸收入來源中,有些較為特別,其設立的本意未必是增加政府收入,而是希望透過施加代價,改變公眾行為,減輕社會成本,也就是所謂的「矯正稅」(corrective tax),煙草稅正有以上特徵。[2]由於矯正稅收益可以甚巨,而且有硏究發現,其最終用途會影響民眾是否贊成開徵該稅項[3],因此政府如何運用有關稅收,值得社會討論。

在香港,除了煙草稅,過往的塑膠購物袋環保徵費計劃(即坊間所稱的「膠袋稅」),以及正草擬的都市固體廢物按量收費(即坊間所稱的「垃圾徵費」),都可被視為矯正稅。[4]膠袋徵費由2009年7月7日實施,至2015年3月31日時,登記零售商共向政府繳付約1.72億港元的膠袋稅。[5]及後,政府全面推行塑膠購物袋收費,但商戶可以保留所得款項,不用再上繳庫房。[6]膠袋徵費所得不多,現時更是沒有,但與之相比,煙草稅可為庫房每年增添數十億港元的收入,而且金額越來越大。[7]

專款專用:指定稅受用途

煙草稅金額可觀,政府應如何運用這筆款項?政府曾指出,根據一貫的公共理財原則,煙草稅收入會如其他稅收撥歸政府一般收入,然後透過資源分配工作,按照當時的優先次序將資源撥給政府的各項工作和服務。[8]不過,也有意見提出這類特別收入可以撥作特定用途,也就是「專款專用」,包括資助推行其他可以改善問題的措施、彌補有害活動帶來的傷害,以及減輕徵稅負擔。[9]過往便曾有立法會議員提出,增加煙草稅後所得的額外稅收,應用作資助控煙措施[10],包括成立戒煙及預防吸煙基金。[11]

另有議員曾提出,未來的垃圾徵費的收入,應投放於協助發展廢物循環再造業,又有意見認為現時差餉已經包括廢物收集費,因此應該相應調低差餉,抵消這個新收費。[12]

專款專用的具體執行是怎樣的?以美國西雅圖為例,自2016年起就槍械和彈藥徵收銷售稅,並將有關稅收用於資助一些推廣公共安全和應對槍械暴力及其社會影響的項目,包括研究和預防槍械暴力以及青少年教育和就業計劃。[13]同樣是美國,當地由州份營運的賭場都需要繳稅,有州份就將部份收益用於處理賭博問題[14],其中密蘇里州會向賭船的每個顧客,收取每兩小時兩美元費用,當中每兩美元中的一仙,會用於處理賭博問題。[15]

從效益出發 不宜限制用途

有些地方的矯正稅為專款專用,有些則不是,兩種取態孰優孰劣,要看情況和目的而定。若從效益出發,對於矯正稅用途的限制,理應愈少愈好,唯一要求是發揮公共資源的最大效益。[16]將相關稅收納入庫房,再依當時的優先次序,分配予各個範疇,比起專款專用,理論上會更用得其所。這種「中央統籌」的做法也反映了一種觀念,就是徵稅和分配資源是兩種截然不同的決定,應分開衡量。[17]

另外,專款專用其實建基於一個假設,就是能夠與矯正稅雙管齊下,將相關的有害活動的損害減至最低。但在現實當中,專款專用的效果未必及得上乾脆增加矯正稅的稅率。有研究曾指出,在美國推行碳稅,比起補貼具能源效益的家居用品,能令碳排放量減少多20倍。差距如此巨大,原因之一是消費者將節省了的金錢,花在使用更多能源上。[18]

效益從來不是唯一考慮

不過,以缺乏效益為由否決專款專用,也可能存在盲點。因為政府運用資源的目標,從來不是單一,目標可以是財富再分配,扶助有需要的市民,也可以如矯正稅般,旨在改變公眾行為。再者,矯正稅項往往屬於累退稅,亦即對低收入家庭而言,稅項佔收入的比率較高,對他們負擔較重。[19]支持專款專用的人會認為,對於經濟困難,而又遭受這類稅項打擊的家庭,可用專款專用來支援他們,甚至退回予合資格人士。[20]

另一方面,矯正稅並非萬能,在某些是矯正稅所不能「矯正」的領域,也可以考慮以專款專用補遺,例如要有效減少農業活動排放的溫室氣體一氧化二氮(nitrous oxide),開徵矯正稅未必可行,將碳稅收益用於推廣更環保的耕作方式,效果可能更大。[21]

說明具體用途 有助減少徵稅阻力

再從現實政治考慮,矯正稅未必會受民眾歡迎,開徵有關稅項時承諾專款專用,有助減少阻力。一項在英國倫敦進行的研究便發現,當地人不太接受透過徵稅矯正吸煙、酗酒和暴食問題,原因包括認為此做法無力改變人們行為,還有不信任政府,以及認為政府此舉志在「開源」,而非令人們有更健康的行為。[22]因此有意見認為,若然政府在訂立相關稅項時提出會專款專用,將部分所得用於推廣健康,便可以減少人們認為稅項無助改變人們行為的批評;若將所得用於減稅,抵銷新稅帶來的負擔,則有助令人相信政府並非意在「斂財」。[23]

在美國進行的一項調查發現,當沒有指明稅收用途時,大部分美國人反對開徵碳稅,支持率只有34%;不過若然該稅做到「收入中立」(revenue-neutral),即所有稅收會退回給公眾,支持率就升至56%,而當該稅的收益會用來資助可再生能源的研究和開發項目時,支持率最高,達六成。[24]

香港將推行垃圾徵費。在2012年時,立法會環境事務委員會曾經通過無約束力的動議,要求若政府推行垃圾按量徵費,需要遵循收入中立的原則,將收費所得回贈予減廢有成的用戶。[25]開徵新稅,很少市民會舉腳贊成。若是從政治可行性出發,參考上述提到的海外研究經驗,政府透過專款專用,讓人們相信矯正稅的用途並非謀財,而真正志在「除惡」,定能換取更多的市民支持。

1 「二零一六至一七財政年度政府財政預算案 截至二零一七年三月三十一日為止的財政年度預算 卷一:政府一般收入帳目 總目收入分析總目1-應課稅品稅項」,財經事務及庫務局,http://www.budget.gov.hk/2016/chi/pdf/chead001.pdf,最後更新日期2016年2月24日。
2 「立法會參考資料摘要:《應課稅品條例》〈第109章〉《2014年應課稅品〈修訂〉條例草案》」,《2014年應課稅品(修訂)條例草案》委員會,立法會FH CR1/4041/05號文件,2014年3月5日,第1頁。
3 "Public Views on a Carbon Tax Depend on the Proposed Use of Revenue: a report from the National Surveys on Energy and Environment," Issues in Energy and Environmental Policy 13 (July 2014), Center for Local, State, and Urban Policy, Gerald R. Ford School of Public Policy, University of Michigan, http://closup.umich.edu/files/ieep-nsee-2014-spring-carbon-tax.pdf, p. 1.
4 「立法會參考資料摘要:《應課稅品條例》〈第109章〉《2014年應課稅品(修訂)條例草案》」,《2014年應課稅品(修訂)條例草案》委員會,立法會FH CR1/4041/05號文件,2014年3月5日,第1頁;「2014年及2015年第一季根據《產品環保責任條例》採取的執法行動及統計數字」。取自香港特別行政區政府環境保護署網站:http://www.epd.gov.hk/epd/tc_chi/laws_regulations/enforcement/resource_enfor9_2014.html,最後更新日期2015年7月10日;「推行都市固體廢物收費的框架建議」,環境事務委員會,立法會CB(1)560/14-15(08)號文件,2015年2月,第1頁。
5 「2014年及2015年第一季根據《產品環保責任條例》採取的執法行動及統計數字」。取自香港特別行政區政府環境保護署網站:http://www.epd.gov.hk/epd/tc_chi/laws_regulations/enforcement/resource_enfor9_2014.html,最後更新日期2015年7月10日。
6 「全面推行塑膠購物袋收費:常見問題」。取自香港特別行政區政府環境保護署網站:http://www.epd.gov.hk/epd/psb_charging/tc/faqs/,最後更新日期2015年10月6日。
7 「《2014年應課稅品(修訂)條例草案》委員會 2014年4月8日會議的跟進事項」,《2014年應課稅品(修訂)條例草案》委員會,立法會CB(1)1272/13-14(02)號文件,2014年4月16日;「二零一五至一六財政年度政府財政預算案 截至二零一六年三月三十一日為止的財政年度預算 卷一:政府一般收入帳目 總目收入分析總目1-應課稅品稅項」,財經事務及庫務局,http://www.budget.gov.hk/2015/chi/pdf/chead001.pdf,最後更新日期2015年2月25日;「二零一六至一七財政年度政府財政預算案 截至二零一七年三月三十一日為止的財政年度預算 卷一:政府一般收入帳目 總目收入分析總目1-應課稅品稅項」,財經事務及庫務局,http://www.budget.gov.hk/2016/chi/pdf/chead001.pdf,最後更新日期2016年2月24日。
8 「立法會一題:打擊販賣私煙的措施」。取自政府新聞處網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201206/27/P201206270299.htm,最後更新日期2012年6月27日。
9 Donald B. Marron and Adele C. Morris, "How Should Governments Use Revenue From Corrective Taxes?" Tax Policy Center Urban Institute and Brookings Institution, January 2016, http://www.brookings.edu/~/media/Research/Files/Papers/2016/01/Government-Taxes/How-Should-Governments-Use-Revenue-from-Corrective-Taxes-Marron-Morris.pdf?la=en, p. 2.
10 「《2014年應課稅品(修訂)條例草案》委員會報告」,《2014年應課稅品(修訂)條例草案》委員會,立法會CB(1)1391/13-14號文件,2014年5月15日,第7頁。
11 「《2014年應課稅品(修訂)條例草案》委員會2014年4月8日會議紀要」,《2014年應課稅品(修訂)條例草案》委員會,立法會CB(1)1484/13-14號文件,2014年5月23日,第10頁。
12 「環境事務委員會2012年12月18日會議紀要」,環境事務委員會,立法會CB(1)568/12-13號文件,2013年2月22日,第5頁。
13 "Legislation Record No: CB 118437 Version 2," City of Seattle Office of the City Clerk, http://seattle.legistar.com/LegislationDetail.aspx?ID=2372658&GUID=54F3B3DD-B086-48A9-98C2-57DB9FFE032B&FullText=1, accessed February 12, 2016.
14 Jackson Brainerd, "2015 Casino Tax and Expenditures," National Conference of State Legislatures, http://www.ncsl.org/research/financial-services-and-commerce/casino-tax-and-expenditures-2013.aspx, last modified September 28, 2015.
15 "Missouri: Gaming Regulatory and Statutory Requirements," Get to Know Gaming, http://www.gettoknowgaming.org/sites/default/files/AGA_Missouri December 2015.pdf, last modified November 2015, pp. 1 and 2.
16 同8,p. 12.
17 同8,p. 12.
18 同8,p. 13.
19 同8,p. 8.
20 同8,p. 8.
21 同8,p. 10.
22 Claire Somerville et al., "Public attitudes towards pricing policies to change health-related behaviours: a UK focus group study," European Journal of Public Health 25(6) (2015), pp. 1058 and 1059.
23 同8,p. 12.
24 同2。
25 同11,第11及12頁。