時事分析 | 公共行政及法制 | 2016-03-07 | 《星島日報》

參與式預算:由市民決定公共財政分配的實踐經驗



在最新發表的財政預算案中,財政司司長估計政府會在2018/19和2019/20年度出現赤字。[1]若預言屬實,未來政府如何讓有限資源用於社會最需要的地方,值得關注。現時外國的一些城市,會將制訂預算的權力下放給公眾,實行「參與式預算」(Participatory Budgeting)。這種模式,可會為香港提供參考?

始於1980年代 現超過1,500城市實行

在巴西南部的城市阿雷格里港,早在1989年創「參與式預算」先河,初時參與制訂預算的,只有少於1,000名公民,至1992年時已增至近8,000名。[2]推動「參與式預算」組織The Participatory Budgeting Project估計,現時當地每年有5萬人參與制訂阿雷格里港的兩成預算[3];自1989年起,在拉丁美洲、北美、亞洲、非洲和歐洲,有超過1,500個城市實行過「參與式預算」。[4]


資料來源:The World Bank;The Participatory Budgeting Project

各處鄉村各處例,「參與式預算」會因應不同地方的政治、社會、經濟環境,而呈現不同形態。[5]以紐約市為例,「參與式預算」由紐約市議會個別議員發起,屬自願參與。每名市議員有一筆由自己決定如何運用的工程資金,而參與計劃的市議員從中拿出至少100萬美元,供其所屬地區的居民去決定推動甚麼工程。[6]在2015/16年,共有28名市議員參與計劃,令居民有權「話事」的金額超過3,000萬美元。[7]

至於其具體做法,乃由市議員透過網絡和社區會議提供預算資訊,居民則構思項目。其後,志願者可以擔當「預算代表」,在專家幫助下商討,將初步構思化為具體建議,並向社區介紹各個項目,在居民投票選定項目後,「預算代表」和其他參與者會評估整個過程,並且監察獲選項目的落實情況。[8]

優點:公民教育、權力共享

「參與式預算」的特色,在於可以加深一般人對於地區財政預算的認識,並就預算的制訂發聲,甚至參與決策。有當過紐約市「預算代表」的人士指出,在看見社會事務沒有進展時,很多人會怪責民選代表,不過「參與式預算」就可以讓參與者了解到成本、規限以及官僚程序等各種阻礙項目開展的因素。[9]

「參與式預算」的另一賣點,是讓無權選出代議士的地區人士,也能參與制訂預算。在紐約市的「參與式預算」,只要在當區居住、工作、從商或者在該區學校就讀,並且年滿14歲,就可以成為「預算代表」;只要是年滿16歲的當區居民,便合資格就各預算項目投票,而不需要是正式選民。[10]有關於紐約市2014/15年度「參與式預算」的硏究指出,在預算案的投票中,有12%未滿18歲,另有10%並非美國公民,他們都不是正式選民。[11]

缺點:費神耗時,難以「真‧參與」

不過,「參與式預算」也有難以化解的弱點。世界銀行在2007年發表的報告指出,「參與式預算」若只聚焦於某些公共建設,可能會削弱公眾教育和促進公眾參與公共事務的效果,因為參與者只會着眼於小型項目,而並沒有太大興趣了解自己的權益、政府運用公帑是否得宜,以至更廣泛的社會政策。[12]

將預算涵蓋公共建設以外的領域,是否能夠解決上述問題?答案仍是不容易。因為要了解個人權益、政府的理財方式和社會政策,畢竟費神耗時,雖然舉行鄰里會議理論上有助參與者認識公共財政,以及了解其他居民的想法[13],不過若然實際參與鄰里會議的人不多,實效始終難言顯著。在紐約市2014/15年度的「參與式預算」中,有份投票決定落實甚麼項目的人數達51,362,惟參與鄰里會議的人數只及其12%。[14]沒有參與鄰里會議的人,若未有深入了解不同項目的利弊便作出投票,恐怕只是重蹈「代議民主」被人詬病的只重投票,但缺乏參與的覆轍[15],未能達到「參與式預算」的目的。

世上沒有免費午餐,「參與式預算」也沒有不勞而獲,但對某些參與者來說,「參與式預算」所需投放的時間和心力,是非常大的障礙。有紐約市的「預算代表」表示,為了這項工作,她曾經在周六晚跟其他「預算代表」開會,亦曾走遍社區。另有居民指開會時間撞上自己工作時間,承認參與程度並不足夠。[16]紐約市2014/15年度的「參與式預算」中,只有606人在「預算代表」會議的出席率過半,佔最初表示想做「預算代表」的人當中約44%。

在區議會實踐,可行嗎?

「參與式預算」有眾多限制,在香港嘗試恐怕不易。如果將範圍收窄,例如是區議會層面,又是否值得考慮?職能上,區議員既有諮詢角色,也有透過政府撥款,改善地區環境、促進康樂及文化活動事務以及舉辦社區活動的權力。[17]以2015/16年為例,區議會獲政府撥款3.62億港元推行社區參與計劃及活動,另獲3.40億港元落實地區小型工程。[18]

每年由區議會決定用途的撥款數以億元計,是否用得其所,近年引起社會關注。例如有地方團體獲得區議會撥款後,被指其要員乃當區區議員,而且有份審批撥款。[19]亦有報章發現有議員以居民關注會等名義,申請列明不得用於「區議員、政黨或政治組織團體主辦或合辦的項目」的區議會撥款。[20]

撇除區議員「自己撥款給自己」的潛在利益衡突,區議會現行分配資源的機制,也備受爭議。以南區區議會的香港仔海鮮食肆項目為例,便被指民政事務局未諮詢議員便找私人集團入標承包[21],因而同時遭受建制和泛民議員反對。[22]

要化解這些難題,一個思考方向是將撥款的決定權轉交其他人。不過若交給政府,恐怕會違反了政府放權給區議會的方針[23];將權力進一步下放至當區市民,是可以考慮的選擇。現狀下,居民直接參與區議會撥款決策的空間似乎不高。新婦女協進會去年底發表的硏究指出,即使居民想主動參與制訂區議會預算的過程,或列席會議,也可能因閉門會議、資訊透明度低和缺乏行政支援而難以達成。[24]

從其他地方實踐的經驗來看,將部分撥款交給各區居民作「參與式預算」,值得討論。去年區議會選舉時,便有候選人舉行預算分配諮詢會,讓參與者閱讀資料後,經過審議和討論,決定區議會的預算。[25]但要注意的是,類似的嘗試需要多方配合,首先是參與者願意付出時間和精力了解議題,並參與商討和決策;政府和區議會也要確保所需資訊便於獲取。

其實無論是否實踐「參與式預算」,詳盡而公開的資訊,始終有助資源用得其所。這在稅收可能日漸減少,開支則逐步上揚的香港,尤其值得重視。

1 《二零一六至一七年財政年度政府財政預算案,財政司司長動議二讀二零一六年撥款條例草案的演詞》,2016年2月24日。
2 Brian Wampler, “A Guide to Participatory Budgeting” in Participatory Budgeting, ed. Anwar Shah (Washington, USA: The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, 2007), pp. 23 and 24.
3 "Where Has It Worked?" The Participatory Budgeting Project, http://www.participatorybudgeting.org/about-participatory-budgeting/where-has-it-worked , last accessed February 16, 2016.
4 同3。
5 同2, pp. 22 and 23.
6 "Participatory Budgeting FAQ," The New York City Council, http://council.nyc.gov/html/pb/faq.shtml , accessed February 17, 2016; "Participating Districts," The New York City Council, http://council.nyc.gov/html/pb/districts.shtml , accessed February 17, 2016.
7 "Participatory Budgeting FAQ," The New York City Council, http://council.nyc.gov/html/pb/faq.shtml , accessed February 17, 2016.
8 "Participatory Budgeting in New York City 2013-2014 Rulebook," Participatory Budgeting in New York City, http://www.participatorybudgeting.org/wp-content/uploads/2012/07/PBNYC-2013-2014-Rulebook-easy-print-version.pdf , accessed February 17, 2016, pp. 5-7.
9 Elizabeth Whitman, "Participatory Budgeting Hits New York City," The Nation, April 16, 2012, http://www.thenation.com/article/participatory-budgeting-hits-new-york-city .
10 同11, pp. 7 and 8.
11 "A People's Budget: A Research and Evaluation Report on Participatory Budgeting in New York City - Cycle 4: Key research Findings," Community Development Project at the Urban Justice Center, October 20, 2015, https://cdp.urbanjustice.org/sites/default/files/CDP.WEB.doc_Report_PBNYC_cycle4findings-district_20151021.pdf , p. 5.
12 同2, p. 45.
13 "Participatory Budgeting in New York City 2013-2014 Rulebook," Participatory Budgeting in New York City, http://www.participatorybudgeting.org/wp-content/uploads/2012/07/PBNYC-2013-2014-Rulebook-easy-print-version.pdf , accessed February 17, 2016, p. 5.
14 同14, p. 3.
15 Neil Carter, The Politics of the Environment: Ideas, Activism, Policy, 2nd ed. (New York, United States of America: Cambridge University Press, 2007), p. 55.
16 同12。
17 「區議會簡介」。取自選舉事務處區議會選舉2015網站: http://www.elections.gov.hk/dc2015/chi/dcbriefs.html ,最後更新日期2015年9月22日。
18 「香港便覽:地區行政」,香港特別行政區政府新聞處,2015年4月, http://www.gov.hk/tc/about/abouthk/factsheets/docs/district_admin.pdf .
19 〈泛民揭5區區會撥款 利益衝突嚴重〉,《明報》,2015年9月15日,A02頁。
20 梁家欣,〈區會撥款活動「益」議員 學者指變相公帑資助選舉樁腳〉,《信報》,2015年9月1日,A13頁。
21 陳嘉裕,〈18區重點項目恐多爛尾〉,《東方日報》,2016年1月3日,A19頁。
22 袁智仁、呂嘉麗、麥佩雯,「建制泛民表態反對 南區區會勢擱置億元建稻香酒樓」,香港01,2016年2月29日, http://www.hk01.com/社區/9703/建制泛民表態反對-南區區會勢擱置億元建稻香酒樓
23 《二零一三年施政報告:穩中求變 務實為民》,行政長官辦公室,2013年1月16日, http://www.policyaddress.gov.hk/2013/chi/pdf/PA2013.pdf ,第43頁。
24 《全港區議會撥款與性別預算硏究》,新婦女協進會,2015年12月, https://issuu.com/hkaaf/docs/201512_gb_dcresearch/1 ,第16及52頁。
25 何雪瑩,「另類選戰:商討民主和環保橫額打得入區議會嗎?」,端傳媒,2015年11月20日, https://theinitium.com/article/20151120-hongkong-districtcouncil01