時事分析 | 土地房屋及基建 | 2016-05-06 | 《經濟日報》

違例使用禁之不絕 勢阻鄉郊正常發展



新界泥頭山事件持續數月,繼傳媒揭發天水圍出現巨型「垃圾山」後,新界多處鄉郊土地遭非法倒泥的情況相繼被揭發。另據民間組織香港觀鳥會的報告,當局[1]每年接獲數百宗鄉郊違例發展投訴中,成功檢控的案件不足10宗,並且無一遭破壞的鄉郊土地可回復原有生態功能。[2]非法倒泥屢禁不絕、原有生態未能回復,這一系列問題,是否真的難以解決?

土地真破壞 被批「假還原」

月前,天水圍嘉湖山莊附近出現樓高約四層、面積達兩個足球場的泥頭山,懷疑有人違例傾倒泥頭。[3][4]政府其後證實,涉事部分地段在《屏山分區計劃大綱圖》上被劃為康樂用途,當事人未獲城市規劃委員會(城規會)的許可進行填土工程,屬違例發展。有區議員宣稱自2003年已多次向當局反映天水圍非法倒泥問題,但一直未獲正視,直至最近事件被廣泛報道,局方才採取實質跟進行動。[5]

天水圍的「嘉湖山丘」並非孤例。過去數個星期,不斷有傳媒揭發新界鄉郊地點違例發展,甚至一些曾被確認為「已還原」的土地,現時仍然廢料遍地。其中一處位於元朗大棠約20萬平方呎的土地,早前被規劃署證實為違例填土和填塘,並且大部分涉事土地被限令在去年4月前要恢復原狀。但近日有報道發現,限期屆滿逾一年,現場仍是爛地一片,並無還原。[6]

另一處位於新界錦田的水牛田在遭人為破壞後,當局曾要求涉事者移走物料及種草還原,不過現今這片土地卻淪為荒地。有濕地專家指,水牛田曾為淡水濕地,如果要還原生態環境,事前須詳細調查該處的植物物種,若依賴自然修復,而不由人工種植合適的植物,則難以變回濕地。[7]

有批評稱,當局現時大多規定違例者以移走填土物料、種草的方式還原地貌,並沒有考慮到生態環境的要求,有「假還原」之嫌。[8]香港觀鳥會指,目前遭破壞的鄉郊土地,未有一塊確認已回復生態功能,部分個案只是把非法堆填的物料移走,並不能視為生態修復。[9]

丁屋發展超出承載力?

非法或違例活動包括棄置廢物、捕捉或採集生物等。數字顯示,2009至2013年,當局每年接獲鄉郊違例發展的投訴為604至944宗,當中被證實違例發展的個案佔不足兩成,最終成功檢控的數目在這五年間分別為6、3、1、2及0宗。[10]

檢控數字不多,除了部分懷疑個案並非違例發展之外,另有個案在限期內中止活動,或已將土地恢復原貌,因此未獲當局檢控。不過值得留意的是,每年亦有數十宗投訴,是因為該地點未有發展審批地區圖(DPA)[11],而未能根據《城市規劃條例》執法。[12]

所謂發展審批地區圖,是當局透過規劃土地用途,管制在鄉郊農地的違例發展。一般而言,發展審批地區圖內大部分地區會暫時被劃為「非指定用途」,即除農業用途外,任何發展均須先取得城規會規劃許可才可進行。[13]但如果應受保護的地帶尚未有發展審批地區圖,便不會納入《城市規劃條例》的保護範圍,當局亦不能按此條例執法。

另外,新界鄉郊地帶有若干土地被劃為「鄉村式發展」[14],供新界原居民興建小型屋宇(俗稱「丁屋」)之用。香港觀鳥會在去年底發表的一份報告中估計,2011至2013年,農業及綠化地帶獲批的規劃申請中,用作丁屋發展的比例,分別超過90%及65%。[15]2010年前後,有環保團體列出過去五年本港約50個具高生態價值的地點被故意破壞,主要原因正是要推動丁屋的發展。[16]觀鳥會稱,由於丁屋需求遠大於現存的「鄉村式發展」地帶的可承載量,有些鄉村的丁屋發展不斷滲入周邊的農業及綠化地帶,導致保育地帶面積減少。[17]

開發新市鎮 間接威脅鄉郊環境?

為了覓地增加住宅供應,當局近年就綠化地帶用途進行檢討,建議將部分「沒有植被、荒廢或已平整」的綠化地帶,以及「位於市區和新發展區邊緣、緩衝和保育價值較低」的綠化地帶,改劃作房屋用途。[18]

但有意見質疑,「綠化地帶」的規劃原則,是除了自然保育設施、郊遊設施等,不得進行其他發展。當局的改劃措施或為日後發展立下不良先例,令鄉郊地區更多具生態功能的綠化地帶永久消失。[19]

至於為何非法倒泥的情況近年日益嚴重,有環保人士稱,政府宣布發展新界東北後,當地不少露天貨倉急於搬遷,結果附近的農地被肆意破壞,以應付急增的倉地需求,而用以平整土地的泥頭到處堆積,便形成多座泥頭山。[20]大嶼山亦似乎面臨同樣狀況,有民間組織認為,政府主力發展大嶼山,令傾倒泥頭日益嚴重。[21]

生態環境若遭威脅,將嚴重影響一地的生物多樣性,繼而對市民生活、經濟發展都帶來負面影響。早前被證實非法倒泥的元朗大棠村一帶,據稱當年有濕地、魚塘及荷花塘,供附近鷺鳥覓食,但大量泥頭傾倒已完全破壞生態,鷺鳥亦遷至別處。[22]

保育意識抬頭 須爭取公眾信任

香港雖然人口稠密,但卻擁有數以千計平方公里的海岸線、山脈、郊野公園,優越的地理環境令香港享有豐富的生物物種和自然生境。[23]然而上述的種種因素,令該受保育的地帶得不到充份的保護。

與此同時,近年民間保育意識提高,南生圍、龍尾、大浪西灣等保育事件均引起廣泛關注。例如2010年時有超過8萬人加入Facebook群組,反對西貢大浪西灣一塊私人土地的發展;[24]南生圍、龍尾的發展項目,亦曾因公眾反對而遭擱置。

早前,位於大嶼山貝澳、被劃為海岸保護區的大片濕地因被人傾倒建築廢料,遭到市民投訴。環保署其後批出部分私人土地的傾倒許可,並表示當局「沒責任基於對附近環境及物種的影響等其他因素而拒批」。有環保人士就此申請司法覆核,要求推翻署方決定,獲高等法院受理。[25]相信判決結果對當局未來處理類似事件,將有重要意義。

政府近年將生物多樣性的保育納入政策議程,並在剛剛結束公眾諮詢的《生物多樣性策略及行動計劃》報告中建議,為本港未來五年保育本地生物多樣性提供指引。當中特別提到,會在決策和運作時更多考慮生物多樣性的因素,例如在作《香港2030+:跨越2030年的規劃遠景與策略》、《香港規劃標準與準則》的規劃策略時,會一併考慮生物多樣性的因素。[26]

當局有意加強保育工作,但從近來鄉郊土地破壞的情況來看,似乎較難令公眾安心。若種種問題未獲妥處理,鄉郊土地的正常發展,恐怕會面對更大的阻力。目前新界東北、大嶼山等新發展區工程,其中便佈滿大量具生態價值的土地。要凝聚共識,無論在發展和保育的工作上,政府都需要展示令公眾信服的執行力。

1 註:此處指政府規劃署及地政總署所提供的鄉郊違例發展的數字,由香港觀鳥會透過公開資料守則向規劃署查詢取得。
2「香港生物多樣性及保育 重點指標報告2013及2014」,香港觀鳥會,2015年12月。
3〈處民居旁高四層樓 面積如兩足球場 嘉湖泥頭山隨時塌 埋康樂營地〉,《蘋果日報》,2016年3月6日,A01頁。
4「長春社香港自然及鄉郊景物破壞地圖」。取自長春社網站:https://www.google.com/maps/d/u/0/viewer?mid=z0xoEjkEXFzo.k4EwycW8h_W0&hl=zh-TW,查詢日期2016年4月8日。
5〈泥頭山再擴5米 申訴署查兩署有否失職〉,《明報》,2016年4月8日,A11頁。
6〈劉皇發家族非法倒泥拒還原 元朗大棠佔地20 萬呎長女及兩婿持有〉,《明報》,2016年4月5日,A03頁。
7 梁融軒,〈泥頭劫後假還原 水牛棲息地變田螺車墳場〉,《香港01》,2016年4月6日,A06頁。
8 同7。
9 同2。
10 同2。
11 註:發展審批地區圖只會於公布日期起計有效三年,期間會由分區計劃大綱圖取代。任何發展如未取得所需的規劃許可,均屬違例發展,會遭檢控。不過,在分區計劃大綱圖取代發展審批地區圖後,當局在這些地區採取強制執行行動的法例規定依然有效。資料來源:「常見問題8.發展審批地區圖與分區計劃大綱圖有何分別?」。取自規劃署網站:http://www.pland.gov.hk/pland_tc/info_serv/faq/#q8,最後更新日期2015年8月26日。
12 同2。
13「立法會:發展局局長就「『不包括土地』政策」議案的開場發言(只有中文)」。取自政府新聞網網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201312/06/P201312060282.htm,最後更新日期2013年12月6日。
14 註:「鄉村式發展」地帶通常位於新界認可鄉村或擴展區內,主要為供給原居民興建新界小型屋宇之用。小型屋宇的第一層亦准許用作飲食及服務性行業。資料來源:「政策及背景資料-城市規劃制度」。取自香港地方網站:http://www.hk-place.com/view.php?id=402,查詢日期2016年4月19日。
15 註:小型屋宇申請於「農業」地帶批給許可的申請之中的百分比:2011年的92%;2012年的92%;及2013年的96%。小型屋宇申請於「綠化地帶」批給許可的申請之中的百分比:2011 年的65%;2012年的72%;及2013年的66%。資料來源:「香港生物多樣性及保育 重點指標報告2013及2014」,香港觀鳥會,2015年12月。
16「自然保育:香港的新政策框架」,思匯政策研究所,2011年1月。
17 同2。
18 「立法會十二題:改劃大窩坪『綠化地帶』用地的建議」。取自政府新聞網網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201503/18/P201503180427.htm,最後更新日期2015年3月18日。
19 同2。
20 梁融軒、蔡正邦,〈十多個中介人操控全港泥頭〉,《香港01》,2016年4月6日,A06頁。
21 楊家樂、潘柏林,〈貝澳准倒泥 環團申覆核受理〉,《蘋果日報》,2016年1月21日,A01頁。
22 同6。
23「香港的自然環境及動植物物種」。取自香港政府一站通網站:http://www.gov.hk/tc/residents/environment/conservation/naturalenvplantsanimals.htm,最後更新日期2015年7月。
24 同16。
25 同21。
26《生物多樣性策略及行動計劃公眾諮詢文件》,環境局、漁農自然護理署,2016年1月。