時事分析 | 土地房屋及基建 | 2013-07-12

填出個未來



本屆政府上任一年,推出了多項土地政策。更改土地用途、提升地積比率、調整公私營房屋比例等,均受到社會廣泛關注。而早前政府將填海造地再次放上公眾議程,更加引起了一番討論。其中發展局局長陳茂波在他的「局長隨筆」網頁發表文章,藉東南亞國家新加坡的經驗,闡釋填海造地對香港的好處。

雖然現時社會對原有的土地是否足夠日後發展,尚有爭議,然而探討各種開發方式的好壞,將有助公眾在不同方案中作出抉擇。因此,填海造地為新加坡帶來的效益,當地政府在過程中有何考慮,以至該國為此付出了甚麼代價,均值得香港探討、參照。

以新加坡為例

新加坡自1960年代開始了大規模填海工程,至今已有約50年的歷史。目前當地的710平方公里土地,有140平方公里由填海得來,佔原有國家土地面積近四分之一。[1]

• 預設土地用途

填海前,新加坡政府通常會公開土地用途的初步概念。例如當局曾計劃從2010年開始十年內,於裕廊島(Jurong Island)、德光島(Pulau Tekong)、樟宜(Changi)和聖陶沙島(Sentosa)等範圍增加土地面積100多平方公里,令新加坡的面積超出1960年代30%。其中西南沿海的裕廊島填海項目,不僅提供住宅土地,也計劃加強與對岸馬來西亞的PTP港口(Port of Tanjung Pelepas)業務的競爭力。當時PTP港才建起一年,每年貨櫃處理量為150萬TEU(Twenty-foot Equivalent Unit,二十呎標準貨櫃),裕廊港已有幾十年歷史,輸送量是每年800萬個TEU。[2]

• 配合人口政策

此外,新加坡政府會將土地需求與當地的人口政策扣連。今年年初,當地政府發表了《土地資源規劃書》,提出在2030年將陸地面積增加7%,以配合同時推出的《人口白皮書》的建議——每年引進3萬個永久居民,令新加坡的人口由現時的500萬增至在2030年的690萬。[3]

《土地規劃書》提到的填海項目,主要圍繞德光島和大士地區(Tuas),包括填海面積增加52平方公里,當中六成供發展住屋、公園、社區予公共設施和工商業設施,另有約兩成用於打造陸路交通網絡、港口和機場,加強城市內外銜接。[4]一些高爾夫球場及軍事訓練區,也須讓路予這些建設。

• 建立土地儲備

此外,新加坡政府會將部份填海得來的土地用作儲備,留待多年後開發。當局分別在1970年代和1991年於濱海灣(Marina Bay)進行的填海工程,就包括一些當時未有具體土地用途的土地儲備。直到2000年,濱海灣仍以發展金融為核心。但在2005年,當地政府著手研究更改濱海灣的土地用途,並於2010年建成濱海灣綜合渡假村[5]──當中的金沙賭場以及佔地101公頃的濱海灣花園,在三十年前仍是一片海水。能在短期內完成這些大型建設,多少是因為新加坡有地可建,不必再行填海。香港亦有學者將新加坡金融業過去10年的發展,歸功於當地政府早年建立的土地儲備。[6]

困難

然而翻看新加坡的填海歷史,亦非一面倒地的美好,過程中也遇到不少挑戰。若要從他們的經驗學習,不能不談這些背後辛酸。新加坡所面對的挑戰,可分為環境、對外關係和成本控制三方面。如香港選擇填海造地,可能也要面對類似的困難。

• 環境

在環境方面,有專家稱,填海工程已令新加坡約七成珊瑚礁處於退化狀態,亦有調查證實,填海製造了嚴重的沉砂堆積,令水質渾濁。[7]香港環保團體也指出,因為過度填海,新加坡南部水域的海豚,在過去數十年已逐漸消失。[8]《土地規劃書》的公布後,又使當地的環保團體擔心,建議中的填海工程會威脅海岸的生物多樣性, Mandai 和 Pasir Ris 的紅樹林,以至Chek Jawa、Pulau Sekudu和Pulau Hantu一帶的海洋生物,均有機會遭受破壞。[9]

這些經驗,香港人應該不會感到陌生。因為香港的民間團體,也曾以破壞海港及生態環境為由,迫使政府暫緩或停止填海計劃,亦促使終審法院於2004年就《海港條例》作出澄清,指出只有迫切的需要及沒有另一合理解決方法,才能夠在維港一帶填海。[10]判決後,香港來自填海的土地供應,由過往平均每五年約5至7平方公里,銳減至到2005至2009年的0.84平方公里,到2010年,更跌至0.01平方公里。

• 周邊關係

新加坡填海造地,也惹來領土爭議。數十年來,新加坡擴大領土的計劃,一直引起鄰國馬來西亞和印尼的強烈反對,因為這會令馬印兩國的領海縮小,國境線亦會隨之變化,影響兩國的船隻航行、海域水質和海洋生態環境。新加坡東北部德光島的填海工程,甚至一度令新加坡和馬來西亞鬧上國際法庭。最終法庭判定新加坡可以繼續填海,但雙方須聯合成立專家組,在一年內調查填海工程對馬國的影響。[11]另一方面,新加坡自1970年代起,一直要就填海引起的邊界爭議與印尼談判,到近年仍沒停止。[12]從新加坡的填海地帶可見,大部分填海所得的土地,均位處較能避開邊界爭議的南部。

雖然香港附近都是中國國土,填海工程未必會引起上述爭議,況且鄰近城市過往也沒有投訴香港的工程影響了這些地區的水質,但如果香港選擇填海造地,日後說不定會遇到上述問題。

• 成本控制

任何的造地方式,必然牽涉成本。據估算,一項填海工程的造價,每平方米約為500歐元。[13]較常見的填海方式,是先用比較穩固的填料在填海範圍內修築堤圍,然後再把填料傾倒進堆填區內。而新加坡主要填海物料——砂石,並非來自本國,須由他國進口。[14]但馬來西亞因政治和生態的考慮,已於1997年取消了對新加坡的砂石出口。印尼自1979年開始向新加坡輸出填料,但2007年也因環境問題而拒絕繼續交易,令當時砂石價格一度飆升到每公噸43美元。近年,新加坡將收購填料的目標轉移到東南亞的柬埔寨、越南、緬甸等地,但這些出口國,同樣擔憂他們的環境會遭新加坡的填海工程破壞。[15]

新加坡為填料緊缺煩惱,香港卻因近年大型工程不斷,但填海工程減少,而將公眾填料運往內地台山處理。2007年至2013年期間,這些剩餘物料(超過5700萬噸)為台山填出逾4.8平方公里。東南亞國家因向新加坡供應填料而賺取回報,港府則指須為運送填料往台山而付出每公噸70多元的運送成本,2007年至今,一共花了近40億元。[16] 回說新加坡,即使填料價格沒有上漲,當地的填海成本仍難免增加。因為過去的填海工程,只需深入水下5至10米,但隨着淺水地帶在過去數十年已被填得七七八八,如今新加坡的填海工程,不少已經深至15米,即是需要花費更多的填料,才能造出同樣面積的土地。這令到本已不菲的成本進一步升高。

填海以外的出路

面對各種挑戰,新加坡人除了迎難而上,也開始思考其他開拓空間的方式,以及如何善用原有的空間。政府在《土地規劃書》中,就提出擴大地下空間,作為工業和商業用途。[17]當地有工程學者指出,目前道路設施佔用了新加坡12%的土地,如果把主幹道路和高速公路轉移到地下,將可騰出地面空間,改善居住環境。[18]

在填海以外,也有人提出其他開拓水上空間的方法。例如新加坡體育理事會,就有意保留本來用作新國家體育場建成前的過渡性設施──濱海灣浮動舞台,作為休閒、體育和社區用途。[19]就連海底空間,新加坡政府也不放過,正在建造的裕廊島地下儲油庫,即為新加坡騰出60公頃土地。

香港的抉擇

回看香港,行政長官於二零一三年施政報告提出:「建立充裕的『土地儲備』,儲備量要超出短期的土地需要,以便日後及時提取,回應需求。」上月完結的《優化土地供應策略-維港以外填海及發展岩洞》的第二階段公眾參與,則承繼了去屆政府的諮詢工作,提出多個具填海潛力的地點,分別是五個近岸地區和一處可以興建人工島的中部水域。文件指出,這些填海地點可以創造20至30平方公里土地。[20]

香港有過百年的填海經驗,迄今填海土地68平方公里,約佔香港面積6%,佔已建設土地近25%。發展局局長指,一個典型的近岸填海項目,從選址到公眾諮詢,再到技術和其它包括環評等研究、法定程序及詳細設計,需時超過五年。之後的填海工程從申請撥款、招標、動工,至工程完成,最少也要四五年。整個填海造地過程需十年或以上。[21]

籌備需時,香港必須及早決定是否接納填海造地的方案。參考新加坡的經驗,社會作出選擇前,須評估填海的效益與挑戰,並思考其他的可能性。土地政策與人口政策的協調,亦須關注。新加坡總理李顯龍承認,新加坡早年缺乏全面視野,導致新加坡在住屋和交通等基礎設施跟不上人口增長。[22]香港如能參考這些經驗,將有助制訂切合社會長遠需求的土地政策。

 

 

1 「局長隨筆:未雨綢繆 勝臨渴掘井」,發展局,2013年4月1日。
2  Syamsidik (2003). Singapore Coastal Reclamation: History and Problems. Academic Seminar of Indonesian Students Association, Universiti Sains Malaysia.
3  Land Use Plan 2030. Ministry of National Development (Singapore). 9 February 2013.
4  同上。
5  同1。
6 「曾淵滄︰李光耀土地政策堪借鑒」,《大公報》,2012年10月22日。
7  同2。
8 「陳茂波:填海區少見白海豚」,《東方日報》,2013年4月2日。
9  Land Use Plan: The good, bad and ugly. The Straits Times (Singapore). 15 June 2013.
10 Protection of the Harbour Ordinance and the Court of Final Appeal Judgment. Harbour-front Enhancement Committee. 6 May 2004.
11 United Nations (2005). Reports of International Arbitral Awards:case concerning land reclamation by Singapore in and around the Straits of Johor(Malaysia v. Singapore), decision of 1 September 2005. Volume XXVII. pp.133-145.
12「新加坡和印尼針對海域計劃舉行談判」,《聯合早報》,2011年6月17日。
13 René Kolman.New Land by the Sea:Economically and Socially,Land Reclamation Pays. International Association of Dredging Companies. Retrieved 2 July 2013.
14 聯合國倫敦公約(London Convention)對填海物料有嚴格的限制,可以接受的傾倒物包括疏浚物、採礦廢料、天然有機物質等。
15 Singapore’s Sand Shortage: The Hourglass Effect. The Economist. 8 October 2009.
16「港府貼錢40億 助台山填出25個維園」,《信報》,2013年6月17日。
17「新加坡擬再填海滿足人口增長需求」,BBC中文網,2013年1月31日。
18「解決土地局限問題 學者:可考慮發展地下空間」,《聯合早報》,2013年2月1日。
19「建造巨型浮動結構與海爭地 我家在海上?」,《聯合早報》,2012年10月14日。
20《優化土地供應策略-維港以外填海及發展岩洞》第二階段公眾參與摘要,2013年3月。
21 同1。
22 同17。