時事分析 | 公共行政及法制 | 2016-09-05 | 《星島日報》

天氣很惡劣 但天文台不說 該怎麼辦?



颱風暴雨年年有,衍生的政策爭議也沒完沒了。4月橫空飛來一陣局部地區性暴雨,引起暴雨警告的發放標準爭議;5月天文台在早晨學子返校途中的尷尬時段發出紅雨警告,家長學生均進退失據;而8月颱風「妮妲」襲港期間,八號風球在中午除下,大批打工仔悻悻然出門復工,怨聲載道。

惡劣天氣警告有根有據 較以往更具風險意識

面對這些事件,市民很容易會把矛頭指向天文台,認為其決策「離地」,不顧及廣大市民的日常生活。但這些批評未必公允,因為所謂「離地」的決定,很大程度是為了確保市民安全,有必要依據嚴謹標準。這些標準,亦非一成不變。

以「暴雨天氣警告信號」為例,過去曾兩度改革,最近一次是1998年。當時的主要轉變,是統一以廣泛地區降雨量、每小時降雨量、雨勢會否擴大、雨勢是否可能持續等標準,來衡量暴雨的等級。[1]

該次改革不但統一了衡量暴雨等級的標準,某程度上亦提高了風險意識。例如在改革前,天文台只會根據過去的降雨量決定是否發出黑雨警告,但改革後,只要預料會有持續大雨,天文台亦會發出黑雨警告。

資料來源:何佩然,《香港天文台與社會的變遷》,2003年。

問題在於個別地區和尷尬時間的天氣驟變

但另一方面,現有標準也值得斟酌,其中以廣泛地區降雨量決定雨勢是否屬於暴雨級別,便為部分人詬病。今年4月的局部地區性大雨事件當中,即使元朗、屯門等個別地區的雨量一度超過50毫米,達到紅色暴雨警告的雨量標準[2],由於雨勢未符合「廣泛地區」的定義,天文台未有將暴雨警告升級[3],只維持黃色暴雨警告[4],大批學生只好狼狽冒雨上學。

除了個別地區的惡劣天氣,在尷尬時段出現的天氣驟變,亦會引起混亂。在5月上學半路遇紅雨的事件當中,其中一項爭議即教育局較天文台遲十分鐘發出特別通告。[5]現時停課與否,乃由教育局決定,而據教育局的指引,是待天文台發出有關惡劣天氣警告後,方會宣告停課。[6]紅雨事件後,教育局制定了改善方案,讓宣布停課與天文台的暴雨警告信號同步,並指出但凡紅色或黑色暴雨警告在上午8時前生效,即表示上午校及全日制學校無需上課;至於下午校的同步時間,則在上午10時30分至下午1時前。[7]

教育局的改善方案,無疑可以解決部分問題,然而當日紅雨事件之所以引起混亂,根本原因並不在於教育局是否遲了宣布停課,而是宣布時間剛好有大批學生正在上學途中。因此,教育局即使能夠與天文台的警告信號同步,事後亦難免備受質疑。

以上質疑可以延伸出一個問題,就是停課、停工的決定,是否必須與天文台的公布掛勾。在台灣,每當遇上惡劣天氣,氣象局的氣象預報,只是權責機關作停工、停課決定的其中一項參考指標,縣市長甚至可基於實際情況先行決定停課,以及公營事業機構停工,民間企業則由勞資雙方協商處理。另外根據當地法例,權責機關若發布停班停課報告,最遲須在當日早上5時前通知傳媒並向公眾發布。[8]

非常天氣 用非常手段工作學習

台灣有關安排的好處是官員可以因時制宜,卻有「搬龍門」、無規無矩的風險,而且只能解決學校和公營機構的上課上班問題。對於全港大部分打工仔而言,勞僱雙方在非常天氣作出非常安排,或許比由政府官員「說了算」,更能符合現有法例的規定。現時《僱傭條例》未有訂明颱風後復工安排[9],而根據勞工處《颱風及暴雨警告下的工作守則》(下稱「守則」)指出,因應各行各業工作性質不同,一些基本服務在惡劣天氣下仍需維持正常運作,因此政府並不會立例統一規管。[10]是以在面對有關惡劣天氣問題時,仍有賴僱主、僱員雙方自行協定辦法。

以颱風「妮妲」襲港一事為例,如參考守則的建議,當惡劣天氣警告在工作時間結束前3小時或以上取消,則僱員應在2小時內返回工作崗位。[11]換言之,若下班時間為下午6時,而天文台於下午1時「落波」,按守則僱員應在下午3時前返回公司,然後工作3小時。這種安排未必符合成本效益;況且城市交通恢復需時,「妮坦」落波後,巴士服務直至下午2時30分,仍未能全線恢復運作,遑論颱風期間由於塌樹、高空墮物或危險棚架等影響,許多道路或會被封閉而需時清理。[12]在此情況下「趕鴨子上班」是否適宜選擇,可待商榷。

隨着科技發展以及工作模式變化,現時許多工作都無需在辦公室處理。政府所推廣的「家庭友善僱傭措施」(措施),即包括讓僱員居家工作(Home Office)。[13]誠然,並非所有工作都適合在家完成,同事溝通需要乃至效率問題,都會成為僱主的疑慮,但如前所述,惡劣天氣後,如果僱員要花大量時間返回公司,卻只剩下小量時間工作,反不及措施中提及的彈性工作安排,例如讓員工在約定時段處理電郵,向上司匯報工作進度,節省通勤時間。[14]

這概念同樣適用於學生一族。天文台於7月推出「局部地區大雨報告」服務[15],當個別地區出現大雨,而雨勢又未達至發出紅色或黑色暴雨警告的標準,就會發放該項報告。在此情況下,即使教育局未宣布學校停課,個別學校可因應區內的天氣、道路或交通情況惡劣而決定停課;家長亦可因應惡劣天氣自行決定是否讓子女上學。[16]

無疑,當大部分同學正常上課,受天氣影響而未能回到學校的學生,或會有落後於教學進度的顧慮。若學校能提供更多配套措施,例如透過互聯網遙距教學,令家長放心、學生安心,制度便會更為完善。在抗「沙士」時期,也有人嘗試遙距教學[17],在十多年後資訊科技遠為發達的今天,更是有理由作出嘗試。

1 何佩然,《香港天文台與社會的變遷》(香港:香港大學出版社,2003年),第319頁。
2 〈繁忙時間沒掛紅雨天文台成箭靶 天文台:雨帶快速掃過減弱〉,《明報》,2016年4月14日,A04頁。
3 〈天文台補鑊 將推局部地區大雨資訊〉,《東方日報》,2016年4月14日,A18頁;〈繁忙時間沒掛紅雨天文台成箭靶 天文台:雨帶快速掃過減弱〉,《明報》,2016年4月14日,A04頁。
4 同2。
5 「立法會一題:有關發出暴雨警告信號及宣布停課事宜」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201605/25/P201605250522.htm,最後更新日期2016年5月25日。
6 「熱帶氣旋及持續大雨 幼稚園及日校適用的安排」,教育局,教育局通告第4/2016號,2016年6月28日。
7 「暴雨警告單張」。取自教育局網站:http://www.edb.gov.hk/tc/news/all.html,最後更新日期2016年6月15日。
8 「天然災害停止上班及上課作業辦法」。取自全國法規資料庫網站:http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=S0110022,最後更新日期2015年6月29日。
9 「僱傭條例簡明指南」。取自勞工處網站:http://www.labour.gov.hk/tc/public/ConciseGuide.htm,最後更新日期2016年1月27日。
10 「引言」,《颱風及暴雨警告下的工作守則》,勞工處,2015年4月,第2頁。
11 「附錄一:颱風及暴雨警告下的工作安排」,《颱風及暴雨警告下的工作守則》,勞工處,2015年4月,第16頁。
12 「【妮妲襲港】交通資訊一覽表 巴士電車陸續恢復(14:30版)」。取自星島日報網站:http://std.stheadline.com/instant/articles/detail/193821-香港-【妮妲襲港】交通資訊一覽表 巴士電車陸續恢復(14:30版),最後更新日期2016年8月2日。
13 「由釋放勞動力開始的社會轉變」。取自智經研究中心網站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/81,最後更新日期2013年11月28日。
14 「信任+支援 容許員工居家工作」,《良好人事管理及家庭友善僱傭措施》,勞工處,2009年2月,第22至23頁。
15 「天文台新增『局部地區大雨報告』服務」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201607/28/P2016072800538.htm,最後更新日期2016年7月28日。
16 「『熱帶氣旋及持續大雨──學校安排』簡介會」。取自教育局網站:http://www.edb.gov.hk/attachment/tc/sch-admin/admin/about-sch/sch-safety/Briefing_201607 Tropical Cyclones and Heavy rain_EDB.pdf,最後更新日期2016年7月14日。
17 「遠距教學、線上學習、學習成效與學習型社會」,取自南華大學網站:http://mail.nhu.edu.tw/~society/e-j/32/32-14.htm,最後更新日期2003年6月15日。