時事分析 | 公共行政及法制 | 2016-09-24 | 《信報》

電子投票會減少出錯 還是錯上加錯?



今屆立法會選舉安排被指錯漏百出,先有報道質疑票站人員於選舉前,將選票及選民名冊帶回家保管,容易造成選舉舞弊[1],到投票當日,問題更多,包括個別票站大排長龍,延至凌晨才完成投票;亦有票站被指無故多出數百票;更有選民投票前發現其在選民名冊的名字已被刪去、選票早已蓋印,懷疑「被投票」。[2]

為減低行政失誤、加快投票、點票程序,以及節省選舉成本,近年不少國家及地區實施電子投票,甚至讓選民「安坐家中」也可行使公民權利的網上投票,輔助傳統的紙張投票。這些投票方式,能否為香港未來的選舉安排作參考?

至少30個國家採用

所謂電子投票(electronic voting),選民可到票站以官方提供的電子設備投票,選舉結束後亦毋須人手點票,即可得出投票結果。這種投票方式,目前最少獲30個國家在不同層面的選舉採用。隨着網上驗證、加密技術的發展日益蓬勃,近年更有國家在地區選舉試行網上投票(internet voting),容許選民毋須親身到票站,甚至身處海外都可以行使公民權利。[3]

首場採用網上投票而具法律效力的選舉,早見於2000年的美國,但該次選舉規模極小,只有84名選民參與。但發展至今,已有最少11個國家及地區在選舉中採用或試行網上投票,其中愛沙尼亞更全面在各級選舉實行。[4]

資料來源:International Experience with E-Voting

愛沙尼亞政府於2005年的國會選舉中,首次允許選民網上投票。無論選民身處何方,只要將電子身份證插入設置有指定讀卡器的電腦,輸入密碼作為電子認證,甚至透過智能手機,都能完成網上投票。[5]當地2014年的歐盟議會選舉,就有逾三成選民選擇網上投票。[6]

近至台灣,當地多年來就應否實施「不在藉投票」,即選民毋須返回戶籍地投票爭議不斷。因應當地計劃明年推出新版晶片身份證,有學者期望透過不在藉投票運動,順勢推動網上投票,成為亞洲首個採用網上投票的地區。[7]

採用電子投票,即時好處是節省大量紙張、印刷、運輸、儲存及人手點票的開支,亦較人手點票更快、更準確;選舉後亦可長時間儲存投票紀錄,方便日後覆核選票。印度2004年在選舉採用電子投票,不但減少無效及廢票至少於總得票的0.02%,點票時間亦快10倍;大選更省下相當於20萬棵樹的選票。[8]同時,由於選民可以更改投票選項,過去守在票站外「買票」的舞弊行為亦難以得逞。[9]

減甩轆、省開支、平衡不同世代聲音

香港現行的投票及點票安排已沿用多年,但不時引起爭議和「甩轆」,例如年初立法會新界東補選有票站遺失票箱鎖匙,須強行撬鎖點票[10];去年村代表選舉又有票站遺失了一張選票,候選人即剛巧以一票落敗。[11]

政府和選民的成本,是另一個考慮。政府花在選舉的開支逐屆遞增,今屆立法會選舉的開支撥款較上屆實際開支升近五成,達7.42億元,當中逾5億元用於票站人員的酬金、財政資助及交通費等[12],涉及2.4萬名公務員。[13]隨着港人政治意識和參政意欲提高、選民人數隨人口增長不斷上升,政府在投票日所花的時間和開支,勢必屢破紀錄。

另外,英國有民調指出,倘若早前的「脫歐」公投引入網上投票,料可額外吸引多120萬名未有在公投表態的18至35歲選民投票[14],英國命運或許會改寫。適逢香港年輕人口不但較長者少,投票意欲亦遠遜銀髮族,以現有方式投票,未來選舉很有可能會由「長者話事」。[15]若希望在選舉中平衡各年齡階層的聲音,引入網上投票,是一個值得考慮的方案。

本地民間有先例

港人對電子投票以至網上投票的運作不會陌生,亦早已在民間「遍地開花」,例如2014年香港大學為政改方案舉行的「6.22民間全民投票」,及近年電視台舉辦的「一人一票選港姐」等。[16]參選今屆立法會選舉但落敗的王維基在選前承諾,一旦當選會自資開發電子投票系統,讓選民就重要議題以編碼器投票表態,議員再按民意在議會內投票。[17]

當然,由傳統紙張投票改用網上投票,難以一步登天,但應用科技輔助投票及點票工作的討論不是無中生有。1995年立法局選舉,政府已就選舉委員會議席進行電腦點票[18];翌年選舉事務處委託顧問,完成將電腦投票及點票系統引入香港的可行性研究[19],其後亦有臨時立法會議員建議採用掃描系統輔助較複雜的點票工作。[20]至2000年,有立法會議員進一步建議實施「通用投票站」安排,即容許選民到任何一個票站,利用電子設備投票。不過,當局在考慮系統保安、核實選民資格、防止多次投票、市民接受程度、系統涉及的維修及保養開支等因素後,先後擱置了上述建議。[21]

保安漏洞未解決 前期投資龐大

資料傳輸的安全工作,確是電子投票在國際間未能普遍採用的主要原因。美國有網絡安全專家曾示範在七分鐘內,入侵美國廣泛使用的電子投票系統,並干擾投票結果。[22]此外,選民投票時為確認身份而輸入的姓名、身份證號碼等個人資料,無可避免會留下電子記錄,選民變相無法在不記名方式下,以自由意志作出選擇。

即使政府擔保不會竊取選民的投票資料,黑客以至任何「有心人」都有可能入侵選民電腦,竄改投票決定,甚至破壞投票結果,後果不堪設想。有專家斷言,目前世界上未有國家能夠確保電子投票百分百安全,呼籲回歸傳統紙張投票。[23]在香港,前文提及的「6.22民間全民投票」,其模擬投票系統亦受黑客大規模攻擊導致癱瘓。[24]

保安漏洞未解決,也解釋了為何美國不少州份的投票系統仍輔以紙張投票作為備份。[25]電子投票經驗豐富的印度,亦於2012年在電子投票系統加裝打印機,選民投票後,會收到載有其投票選擇的列印資料,倘若有選舉爭議亦可以此確認選民當時的投票選擇,防止投票決定被竄改。[26]

另外,與美國、澳洲等幅員廣闊的國家不同,當局為今屆立法會選舉設置的一般票站多達580個[27],選民一般在步行距離即可投票,倘若選民根本無意行使投票權,再方便的投票方式,也難以吸引他們投票。

再者,雖然電子投票有助減少開支,但香港涉及過百萬名選民的大型選舉,目前只有四年一次的區議會及立法會選舉,購買、設置及保養電子投票器材的支出卻不少,倘若只用於兩次大型選舉,或會被質疑大「材」小用。

仍然要寄望 唯有初衷

民主選舉不在於選民相信政府,而是相信制度賦予選民以平等、自願、直接及不記名的方式,投票選出代議士。紙張投票簡單直接,各方可以見證投票及點票過程;倘若將投票及點票動作「移師」到電腦進行,任何人都難以監察過程,或許反令選民離選舉的「初衷」愈來愈遠。

一場有公信力的選舉來自各方對選舉制度的信任,在未釋除採用電子投票的疑慮前,香港或許未見誘因「超英趕美」,試行電子投票甚至網上投票,惟香港亦毋須固步自封。以電子投票輔助選舉,甚或先行讓市民利用智能裝置參與決策,作為擴大政治參與的方式,亦未嘗不可。

1 廖梓霖,〈票站主任帶選票回家 恐成舞弊漏洞 專家:一周夠做手腳 好難查〉,《蘋果日報》,2016年9月1日,A02頁。
2 朱朗文、文森,〈延誤四小時 選管會:會檢討 投票至凌晨二時半 譚志源致歉稱認真跟進〉,《文匯報》,2016年9月6日,A05頁。
3 “Common Electronic Voting and Counting Technologies,” National Democratic Institute, https://www.ndi.org/e-voting-guide/common-electronic-voting-and-counting-technologies, last accessed September 13, 2016.
4 “International Experience with E-Voting,” International Foundation for Electoral Systems, June 2012, pp. 1 and 13.
5 同4,第21頁。
6 「愛沙尼亞:波羅的海科技強國」。取自貿易發展局網站:http://beltandroad.hktdc.com/tc/market-analyses/details.aspx?ID=473573,最後更新日期2016年3月8日。
7 李順德,〈後年起換晶片身分證〉,《聯合報》,2015年5月3日,A11頁;楊宜敏,〈不在籍電子投票 年輕人說讚〉,《自由時報》,2014年5月17日,A14Q頁。
8 「專題報告 印度電子投票系統」,中華民國科技部駐印度代表處科技組,2014年4月。
9 齊旭,〈愛沙尼亞:打造無紙化國家〉,《新民晚報》,2015年11月5日,B04頁。
10 「二零一六年立法會新界東地方選區補選報告書」,選舉管理委員會,2016年5月,第35至40頁。
11 袁柏恩,〈村選一票定勝負卻被揭遺失一票 落敗者難負擔選舉呈請費用〉,《蘋果日報》,2015年1月20日,A09頁。
12 「財務委員會審核二零一六至一七年度開支預算管制人員的答覆 (答覆編號:CMAB067)」。取自選舉事務處網站:http://www.reo.gov.hk/pdf/20162017estimates/reo_estimates_1617-c.pdf,查詢日期2016年9月13日,第5至6頁。
13 「消防小火隊 警速龍小隊戒備 票站增人手加快點票」。取自香港01網站:http://www.hk01.com/立法會選舉/40521/-立會選戰-消防小火隊-警速龍小隊戒備-票站增人手加快點票,最後更新日期2016年8月31日。
14 Daniel Dunford, “Brexit: Over 1 million extra young voters if we reform voting system,” The Telegraph, July 4, 2016, http://www.telegraph.co.uk/news/2016/07/01/brexit-over-1-million-extra-young-voters-if-we-reform-voting-sys/.
15 「後佔中時代(三):銀髮族話事 青年真係冇say ?」。取自智經研究中心網站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/302,最後更新日期2015年2月18日。
16 「6.22民間全民投票」:「『6.22民間全民投票』模擬投票系統受到龐大攻擊」。取自香港大學民意研究計劃網站:https://www.hkupop.hku.hk/chinese/release/release1149.html,最後更新日期2014年6月16日;「一人一票選港姐」:〈逾23萬人投票選2015香港小姐 麥明詩獲16萬票 膺雙料冠軍〉,《文匯報》,2015年8月31日,A17頁。
17 「換特首,香港從投開始」。取自王維基官方競選網站:https://www.rickyelection.hk/wp-content/themes/rickywong/pdf/ricky_policies_v2.pdf,查詢日期2016年9月13日,第11頁。
18 「1997年11月5日會議過程正式紀錄」,臨時立法會,查詢日期2016年8月18日,第7至11頁。
19 「1996年6月24日立法局憲制事務委員會會議紀要」,憲制事務委員會,立法會CB(2)1841號文件,1996年7月6日。
20 同18。
21 同19;同18,第7至11頁;「立法會選舉的投票和選民登記制度」,政制事務委員會,2000年1月,第1至3頁。
22 Ben Wofford, “How to Hack an Election in 7 Minutes,” POLITICO, August 5, 2016, http://www.politico.com/magazine/story/2016/08/2016-elections-russia-hack-how-to-hack-an-election-in-seven-minutes-214144#ixzz4HgGRt8ZU.
23 “Security Analysis of the Estonian E-Voting System,” YouTube, https://www.youtube.com/watch?v=iit5WdLYwns, last modified May 11, 2014.
24 「『6.22民間全民投票』模擬投票系統受到龐大攻擊」。取自香港大學民意研究計劃網站:https://www.hkupop.hku.hk/chinese/release/release1149.html,最後更新日期2014年6月16日。
25 同22。
26 同8。
27 「2016年立法會換屆選舉實務安排」,政制事務委員會,立法會 CB(2)1274/15-16(03)號文件,2016年4月。