時事分析 | 社會流動及福祉 | 2013-07-24

錢跟長者走



在香港,由公帑資助的社會服務,除了由政府和公營機構提供,部分會交由民間機構負責。這部分,政府一般會將資金交予相關機構,資助他們服務有需要的人。簡而言之,就是「錢跟機構走」。在某些服務範疇,政府會在「錢跟機構走」之外,提供「錢跟人走」的選擇,即是讓資助跟着有需要人士,由他們自行選擇服務提供者。為學前教育而設的學券,以及適用於中、小學階段的直接資助計劃,就是在教育範疇的例子。已實施五年的「長者醫療券」和今年9月推出的「長者社區照顧服務券試驗計劃」(下稱「長者券」),則是在長者服務範疇的嘗試。

參照學前教育學券和直資教育的執行經驗,由「錢跟機構走」轉到「錢跟人走」,或是兩種資助模式雙軌並行,都會為相關的服務範疇帶來挑戰,包括服務質素、從業員的待遇,以至收費安排。

隨着長者人口不斷增加,香港確有需要探索更加多元化的長者服務。智經在較早前的時事評論曾提出香港要及早研究銀髮族的需求,剛開始接受申請的「長者券」,正是一次新嘗試。試驗推行在即,我們不妨參考其他「錢跟人走」的政策經驗,審視現行長者服務和「長者券」的具體安排,看看在試驗期間,有甚麼需要注意。

歐洲試驗場

「長者券」的服務模式並非香港獨有。好些歐洲國家,例如比利時和丹麥,早於十年或二十年前已落實這一概念。港府推出的「長者券」,是希望以先導形式鼓勵長者居家安老,長遠減少依賴安老院的宿位;歐洲部份國家的「服務券」,則是從解決低收入或失業人士的就業角度出發,服務對象雖側重長者及有小孩的家庭或殘障人士,但任何人均有權選擇服務。

這些國家的「服務券」項目,跨越清潔、洗衣、購買日常用品以及園藝等家居服務。不過,與本港「錢跟人走」的模式不同,「服務券」分發給各間聘請失業人士的機構。以比利時為例,服務券使用者繳付8.5歐元[1],便可享用一小時家居服務,購買後可獲扣稅30%。2004年推行以來,購買「服務券」的個人以及提供服務的機構連年增長。2010年,13.6萬人受聘於「服務券公司」,有效提高了就業率和打擊部份「非正規」經濟活動。「服務券公司」也由初時785間增加2.5倍至2012年中2,709間。[2]

「錢跟人走」在香港

如前所述,香港的教育制度,也有「錢跟人走」的安排。學前教育學券計劃和直接資助計劃,同樣源自這個概念。在2008至2009財政年度開始試驗的長者醫療券計劃,則可視為「長者券」的雛型。該計劃為70歲或以上長者每人每年提供五張面值50元的醫療券,讓他們在公營基層醫療服務以外,獲得資助使用私營基層醫療服務的部分費用。計劃本為試驗性質,為期三年,經檢討後獲延長三年,之後再轉為經常性的長者支援計劃。現時,長者醫療券的資助金額,已由當初的每年250元,增至1,000元,即是每名合資格的長者,每年可獲發20張面值50元的醫療券。未使用的醫療券,可以累積日後使用,但以3,000元為限。

「長者券」背景

至於今年9月推出的「長者券」,根據原訂計劃,將分兩階段進行,資助合資格長者選擇切合他們需要的社區照顧服務,如送飯、陪診、社交、康樂等。與長者醫療券不同,「長者券」首階段試驗的服務提供者,均為社福機構,未有私人機構參與。

補貼長者券的資金,總數達3.8億元,全數由獎券基金撥出,服務範圍包括日間照顧服務和家居照顧服務。持有服務券的長者,可以選擇只使用日間中心,或同時接受日間中心及家居照顧的服務。首階段試驗為期四年,涉及的社福機構分佈在八個地區,包括觀塘、黃大仙、深水埗、東區、沙田、大埔、荃灣及屯門,資助對象為長期護理服務中央輪候冊上,經社會福利署「安老服務統一評估機制」評定為身體機能中度缺損的長者,名額1,200個。通過家庭入息審查的長者,每月可獲5,800元服務券選擇服務,但長者須按家庭的入息高低,負擔當中的500至2,500元不等。假設所有長者每月均付出2,500元,那麼資助金額就是每人每月3,300元,四年下來獎券基金共需補貼1.9億元。若以長者每人每月付出500元,獎券基金資助5,300元計算,補貼額可達3億元。[3]另據媒體早前報道,社署將向參與計劃的非政府機構撥出1.2億元改善設備。[4]換言之,加上1.9億至3億元的補貼金,四年試驗計劃的資助額,預計為3.1億至4.2億元。由於政府每年會按綜合消費物價指數的變化調整「長者券」的價值,試驗計劃涉及的資助,最終或會更多。

僧多粥少?

從長者券的預計支出可見,試驗計劃其中一個要注意的議題,是這種資助模式的持續性。至2012年4月底,約2.8萬名長者在中央輪候冊上等候資助宿位,其中護養院宿位排隊輪候時間將近三年。[5]日間護理中心的輪候期亦需半年以上,名額長期爆滿。[6]但首輪長者券僅覆蓋1,200人,卻動用了近四億元。政府曾表示,試驗計劃的第二階段,或會涵蓋身體機能嚴重缺損的長者[7],這將會需要更多補貼。假如試驗過後,政府想再擴展計劃,涉及的補貼將會進一步增加。根據現時的人口結構,香港的長者人口將不斷上升,屆時公共財政能否支持服務擴展,需要小心考慮。

人才流失?

另外,若「錢跟人走」的試驗成功,日後的資助模式,會否是「錢跟機構走」和「錢跟人走」雙軌並行?若然是,兩者如何分工,都是需要預先思考的問題。在教育範疇,資助模式轉變帶來了不少問題。其中一個問題,是人才流失。學前教育學券計劃實施多年,一直有幼稚園教育界人士指,學券制學校的教師薪酬偏低,留不住人才。

在教育界,教師的供應尚算充足,空缺較易補充。但安老服務行業本來已經欠缺人手,資助模式改變會否導致人才流失,並影響服務質素,需要關注。

現時,本港約有3萬多人從事安老服務行業,當中近半數為前線護理員。[8]近年人才流失和人手短缺的問題時有聽聞。據社聯調查,2012年基層護理人員中,家務助理和個人照顧工作員流失率分別為21.8%和23.4%,[9]雖不及零售業35.6%的流失率,但較去年平均僱員流失率(17%)為高[10],亦高於2012/13年度幼稚園教師流失率(8.3%)[11]和公立醫院醫生流失率(4.4%)。[12] 離職的主要原因在於薪金不理想,大部份機構的起薪點平均為1萬至1.7萬元不等。[13]社聯2012年非政府機構(社會服務)薪酬調查報告顯示,個人照顧工作員起薪點中位數是9,550元,排在非政府機構一般職位薪級之末。[14]

目前全港資助安老服務單位,約有超過8,100個基層護理職位,人手空缺達1,000人,其中個人照顧工作員的空缺率達12.4%,高於全港同期2.6%的空缺率,是零售業空缺率的2倍至4倍以上。而在職的個人照顧工作員中,亦有一半年屆50至59歲,預計未來十年,每年退休的工作員達5%或以上,高於香港整體勞工約2.6%的退休率。按政府公布的新增安老服務估計,至2016年需要額外增聘800個基層護理職位。而為增加服務解決現時輪候冊的需求,基層護理職位需要相應增加最少6,000個。[15]

在一個人才短缺的界別試驗的新資助模式,政府需要特別小心,避免從業員怨氣增加,加劇人手不足的問題。當然,正如前面提到的歐洲相關經驗,「長者券」的實施,也有可能鼓勵其他人入行,紓緩人才短缺。

商業化導致服務異化?

另外,有報道指,政府在兩年後可能將「長者券」計劃擴展至私營機構。有社福界人士擔心,到時長者券變得商業化,並引伸出各種問題。[16]服務商業化,不一定是壞事,甚至有助提升質素,不過參考教育界「錢跟人走」的經驗,以上的憂慮不無道理,因為不論是學前教育學券計劃或是直接資助計劃,均有受資助的學校被指帳目混亂、雜費繁多。類似的問題,會否出現在「錢跟人走」的安老服務,需要提高警剔。

 

 

1   服務券(service voucher)價格自今年1月起從7.5歐元調高至8.5歐元。
2   Services Vouchers, Belgium. Eurofound. 3 June 2013.
3  「第一階段長者社區照顧服務券試驗計劃 負責工作員簡介會」,社會福利署 安老服務科,2013年5月2日。
4  「長者券唔湯唔水」,《都市日報》,2013年1月17日。
5  「立法會福利事務委員會 資助長者住宿照顧服務的供應」,勞工及福利局 社會福利署,2012年7月。
6  「業界指長者券無助縮短輪候」,《香港經濟日報》,2013年3月13日。
7   同5。
8  「津助安老院舍及長者社區照顧服務的非專業前線照顧人員的人手情況」,香港老年學會,2013年3月11日。
9  「津助安老院舍及長者社區照顧服務的非專業前線照顧人員的人手情況」,香港社會服務聯會,2013年3月11日。
10「僱員流失率 10 年新高」,香港人力資源管理學會,2013年3月21日。
11「幼稚園教育」,統計資料,教育局網頁,2013年6月3日。
12「公院醫生流失率降至4.4%」,政府新聞網,2013年6月19日。
13 同9。
14「社區及院舍照顧員總工會向立法會福利事務委員會提交的意見書」,社區及院舍照顧員總工會,2013年3月21日。
15 同9。
16「社福界拒牟利機構『分杯羹』」,《星島日報》,2013年6月30日。