時事分析 | 社會流動及福祉 | 2016-10-27 | 《星島日報》

政策制訂走多步 市民幸福可達到



金錢非萬能,經濟發展也不是衡量人民福祉的唯一指標。過去十五年,香港的實質人均GDP增長56.9%,但剛發表的智經幸福指數顯示,港人福祉同期只上升0.4%[1],反映經濟增長,未有令港人生活得更好。

要改變這種狀況,香港需要跳出「GDP至上」的迷思,從多角度量度、分析香港人的福祉,政府制訂、推行及評核政策時,亦應將提升市民福祉訂為首要指標。

制訂政策須顧及福祉

現時政府制訂及評核政策時,縱有考慮社會效益,相關資訊卻未必全部公開,而所公布的資訊及數據,也似乎側重於經濟影響。舉例說,政府在2012年就訂立法定侍產假發表的研究,內容主要圍繞牽涉的成本、對僱主和經濟造成的影響,以及其他經濟體系的做法等。至於與家庭相關的議題,報告曾提及潛在的歧視爭議,例如非婚生嬰兒的父親應否享有侍產假,但侍產假會否有助改善家庭生活,以至其他與市民福祉相關的評估,報告則未有詳細交待。[2]

另外,政府十年前開始推行公務員五天工作周,但今年中提交立法會的文件,所載的成效主要是實行相關安排的公務員比例,而未有提供政策對公務員的工作效率、健康,以及家庭關係等範疇的影響的相關數據。[3]

要有效地將提升福祉納入政策考慮,政府需建立福祉統計系統,透過現有或新增的統計調查,定期收集與市民福祉相關的數據,透過官、學、民三方在福祉研究方面的合作,對有關數據進行分析。[4]智經在近日發表的研究報告中,建議成立「幸福香港辦公室」,由它統籌及協調不同政府部門,協助整理及開放福祉數據,以及推出福祉研究資助計劃,以推動學術機構及民間組織的相關研究,並就公共政策效益進行個案分析。[5]

無形效益有得計?

收集和整理有關數據的困難,不容忽視。雖然包括統計處在內的政府部門,擁有大量進行統計調查的經驗和人才,但並非所有統計資料也能像人數、價錢般,能夠直接以數字比較,例如哪個地區的居住環境較為清幽,便不能夠輕易地加減乘除。

要將無形的效益數據化,其中一個方法是用「顯示偏好法」(revealed preference)。例如要知道清幽何價,可找來兩間在各方面相若的房子,一間環境清幽,另一間則位處喧嘩鬧市,然後比較兩者樓價[6],兩者的差距,理論上便是清幽之價。

另一種將效益數據化的工具,是「多準則分析」(multi-criteria analysis)。舉例說,政府衡量採用哪一種交通政策時,假如最重視的原則是環保,其次是方便市民,經濟影響則次之。根據多準則分析,政府可先給予這三個準則不同的評分比重,如環保佔六成,方便市民佔三成,經濟影響佔一成,然後估算個別交通政策在三個準則中的得分,再按比重相加,以判斷哪一種政策最能達致最大的社會效益。[7]

由紙上談兵到落實

為政策效益和影響打上價錢牌,並非空口說白話,而是真的有政府嘗試。英國政府制訂政策時,所進行的影響評估便會考慮政策對商界、經濟、社會、環保等不同範疇的影響;當局亦會盡量將這些影響量化,以進行成本效益分析。[8]當地政府近年強制巴士營運者提供車資及班次等資訊時,當中的影響評估便提到,相關政策可讓巴士乘客享受更佳的搭乘體驗,並將這些無形效益量化為大約每年3,500萬至2.01億英鎊;評估又衡量政策對社會的影響,包括空氣污染、溫室氣體排放、交通阻塞、交通意外等範疇,並指這項政策預料會讓私家車的使用減少,巴士使用增多,引申的效益最多約為每年160萬英鎊。[9]

當然,也不是所有東西也有「量化」。例如英國當局在2012年公布彈性工作安排的影響評估中,便沒有將有員工健康及福祉的這效益「金錢化」,而是將其歸類為「非金錢化」效益。[10]

由紙上談兵到落實,將無形效益量化,再就政策進行事前評估或事後評核,當然有難度。英國國家審計局(National Audit Office)曾分析由2006至2012年間當地政府部門305份評核政策及項目影響的文件,發現只有70份涵蓋成本效益評核。此外,國家審計局發現各部門71個大型項目中,預計會進行事後評核的只有27個;在1,560億英鎊的開支中,只有近六成會受事後評核。[11]報告又提到進行評核時遇到的障礙,包括政策的設計令其難以評核、相關人員欠缺評核技能、難以取得和整合政府數據,以及欠缺措施懲罰沒有進行評核的部門。[12]

成立專責部門統籌

由此可見,要確保福祉的考量能融入政策流程,「不變形,不走樣」,政府需要考慮成立一個正式的統籌機構,而不是讓各部門各自為政。在英國,要推行與監管或法規有關的政策,部門須提交影響評估至獨立公營機構Regulatory Policy Committee(RPC)進行審核,而RPC會將意見交到隸屬內閣的Reducing Regulation sub-Committee決定是否通過。[13]

至於香港,智經建議成立的「幸福香港辦公室」,除了促進數據收集和相關研究,也可參與改善政策流程,就影響評估及效益評核,制訂詳細的分析框架,包括全面地考慮不同政策對持份者的影響、探討成本效益的分析方法和客觀透明的決策方式,以及制訂評核方法和周期。「幸福香港辦公室」亦可訂立最佳執行指引(Best Practice Manual),為政府各政策局及部門提供培訓和技術支援,並審核影響評估及效益評核報告的研究方法及論證質素,提升政策質素。有關報告應載於中央資料庫,以增加政策透明度及問責性,提升市民對政府施政的信心。[14]

今年施政報告的宣傳歌曲,有「愉快家園」、「護老扶幼」、「樂於關心送暖」等歌詞[15],都與市民的福祉攸關。要將歌曲化為行動,把市民福祉有系統地納入政策制訂,是重要的一步。

1 《香港人,幸福嗎? 智經幸福指數》,智經研究中心,2016年10月,第22頁。
2 「為本港設立法定侍產假的研究」,立法會福利事務委員會,立法會CB(2)2353/11-12(03)號文件,2012年6月。
3 「在政府內部實施五天工作周」,立法會公務員及資助機構員工事務委員會,立法會CB(4)961/15-16(04)號文件,2016年5月。
4 同1,第104、107至108頁。
5 同1,第108頁。
6 《香港人,幸福嗎? 智經幸福指數》,智經研究中心,2016年10月,第112頁;"The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government," HM Treasury, July 2011, p. 57.
7 《香港人,幸福嗎? 智經幸福指數》,智經研究中心,2016年10月,第112頁;"The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government," HM Treasury, July 2011, pp. 35 and 36.
8 "Better regulation framework manual: practical guidance for UK government officials," United Kingdom Department for Business, Energy & Industrial Strategy, March 2015, p. 25.
9 "Bus Services Bill: Impact Assessments," United Kingdom Department for Transport, June 2016, pp. 5 and 15.
10 "Consultation on Modern Workplaces: Modern Workplaces Consultation - Government Response on Flexible Working: Impact Assessment," Her Majesty Government, November 2012, pp. 3 and 4.
11 "Evaluation in government," United Kingdom National Audit Office, December 2013, pp. 12 and 14.
12 同11,第42頁。
13 同8,第8、20、21、87頁。
14 同1,第110、113及114頁。
15 「電視宣傳短片」。取自二零一六年施政報告網站:http://www.policyaddress.gov.hk/2016/chi/tv.html,最後更新日期2016年2月26日。