房策實驗(下):合作社房屋是否可行?


房屋、基建及土地 | 2016-11-24 《信報》 下一篇 上一篇

樓市持續亢奮,政府近日再度出招「加辣」壓抑樓價,將購買第二個或以上住宅物業的印花稅稅率劃一調高至15%,期望對成交帶來顯著的冷卻作用。[1]政府的如意算盤能否打響,留待時間驗證,但參考過往政府多次藉調整印花稅的經驗,其對成交量的抑壓似乎遠高於樓價。假如樓價在今次加稅後仍然高企,期望置業的普通市民,暫時或許只能寄望資助房屋。早前智經曾分析現屆政府兩項房屋政策實驗,「綠置居」和「港人港地」。本文希望探討早前有立法會議員提出的另一項建議,就是在租與買之間的第三選擇──既非買、亦非租的「合作社房屋」。

提出概念的建築、測量、都市規劃及園境界立法會議員姚松炎參考歐美經驗,建議政府以象徵式一元地租,將地皮租予非政府機構組成的合作社建屋,單位落成後的業權歸合作社,住戶則攤分建築費、管理維修成本及支付「居住權」費用。由於住戶不能炒賣單位賺錢,因此單位既不受樓價影響,亦不會發生業主加租迫遷,讓市民真正安居樂業。他承認難以在香港推行,但認為邏輯上絕對可行。[2]

歐洲盛行 佔德國三分之一住宅量

的確,合作社房屋在歐美等地不是新鮮事,早於1867年推行合作社房屋的德國,全國三分之一的房屋均以合作社形式營運,由一群有共同目標、以互助形式解決住屋需要的市民組成。雖然住戶沒有業權,但可以永久使用單位,甚至傳給下一代。集資住戶亦取代發展商的角色,大廈各項決策,大至外牆用色,小至花園品種,以至有新住戶加入,均須全體住戶決定。[3]

香港官方早年也曾推出合作社房屋,但只用作公務員的住屋福利。1952年,港英政府成立公務員建屋合作社,以市價約三分之一向合資格公務員批地,公務員以合作社形式建屋,政府則提供貸款以支付地價及建築費。計劃於1980年代終止,其間成立了238個合作社,提供逾5,000個單位。[4]碩果僅存的民間例子,則要數1964年建成、西貢對面海的聖伯多祿村。當年有神父協助受颱風影響的漁民上岸,並向政府租地建村,由慈善團體明愛管理;後來明愛將管理業權轉交由村民組成的合作社,成為另一合作社房屋。[5]

近半港人居於資助房屋 比例需提高嗎﹖

合作社房屋集保障居住權、民主管理制度於一身,香港亦早有先例,何以提出建議的姚松炎亦坦言知易行難?誠然,香港要推行合作社房屋,仍有許多先天不足及後天掣肘有待解決。

第一個問題是,香港是否真的需要合作社房屋?合作社房屋概念原為中低收入階層解決住屋需求,住戶只需出錢起屋以換取居住權,「上車價」較以市價七折發售的居屋為低,合資格住戶理應是無法負擔居屋的一群。然而,政府按基層家庭不同負擔能力提供的公營房屋,由出租公屋至各類型資助出售房屋,已涵蓋全港45.6%人口。[6]

資料來源:房屋委員會

減少了的賣地收益是成本的一部分

雖然已有近半人口住進公營房屋,但仍似供不應求,其中公屋單位平均輪候時間早已超出三年[7]、居屋的中籤率亦偏低。在這情況下,政府要再另行覓地興建合作社房屋,若要不影響公營房屋供應,則必然會減少原被劃為私人住宅的單位供應。

同時,奉行低稅率的香港一直倚賴與土地相關的收入,單是2014/15財政年度,地價收入高達778億元,是政府第二大收入來源(16.3%)。[8]倘若按照建議,以象徵式一元地租,將地皮批予非政府機構興建合作社房屋,則本來可以透過賣地放進庫房的收益,其實是變相投資於合作社房屋。這種投資是否比興建公屋或居屋更有助市民安居,需要從長計議。

「第三條隊」易惹混亂

倘若政府不另行覓地,只在現有公營房屋用地上闢地興建合作社房屋,則有畫蛇添足之嫌,因為這會增加公屋輪候時間,「第三條隊」亦可能會引起混亂,令正輪候「上樓」的市民困惑究竟該排公屋抑或合作社房屋?

要天長地久還是曾經擁有﹖

在香港興建合作社房屋的另一個問題,是如何向市民解釋其運作概念。在合作社房屋盛行的國家,對比住宅擁有權,市民更着重其使用權。對於不熟悉合作社概念,甚或「上車大過天」的港人來說,卻未必接受「租住權」的概念。舉例指,房協去年以「支付租住權費住終身」作招徠,推出首個非資助「富貴長者屋」雋悅,但反應未如理想,要九個月內連推短期租約、調低租住權費,甚至豁免管理費、服務費及差餉促銷。[9]究竟是因為長者們覺得太貴,還是市民仍未接受租住權概念,我們先要弄清楚,否則針對長者的項目尚且難以推廣,要向不同住屋需要、不同背景的市民推銷合作社房屋,恐怕難度更高。

另外,與港式業主立案法團以至委託物業管理公司負責樓宇管理不同,合作社房屋強調住戶共同參與,鼓勵住戶分擔大廈治安、清潔以至設計、維修工作。然而,這種共議管理的模式在香港未成氣候,即使私樓只需5%業權份數的業主支持,已可籌組法團[10],但全港約四萬幢私樓仍有14%未有任何大廈管理組織。[11]已成立法團的私樓,其法團會議的法定人數更低至一成或以上業主。[12]倘若大部分住戶未有盡管理責任,或對參與決策一知半解,萬一合作社遭一小撮人操控,可能會重蹈近年樓宇維修工程「圍標」的覆轍。

尚要注意的是,過去的公務員合作社是特殊環境及時空下的產物,其批地條款、業權結構及買賣限制,都難與私樓及居屋相提並論。再者,「磚頭」對不少港人來說除了是畢生理想,甚至是賺錢工具。要在港引入這種創新理念,也要同時扭轉港人「磚頭保值」這種根深柢固的想法,否則在香港興建合作社房屋,只會困難重重。

1 「建議的新從價印花稅稅率」。取自稅務局網站:http://www.ird.gov.hk/chi/ppr/archives/16110401.htm,最後更新日期2016年11月4日。
2 梁仲禮,〈業界求變心強 賺錢以外 人仁安居〉,《明報》,2016年9月11日,P14至P15頁。
3 「《視點31》德國人不愛磚頭 寧租樓不買樓」。取自YouTube網站:https://www.youtube.com/watch?v=wW7onQR4wHc,最後更新日期2014年8月5日。
4 「立法會秘書處擬備的背景資料簡介」,公務員建屋合作社樓宇重建事宜小組委員會,立法會CB(1)456/15-16(02)號文件,2016年1月25日,第1至2頁;黃綺敏,〈業主同生共死公務員「合作社」揭秘〉,《壹週刊》,2016年9月1日,A40至44頁。
5 「明愛支援聖伯多祿村 傳承純樸文化」。取自香港社會服務聯會網站:http://www.hkcss.org.hk/c/video_detail.asp?content_id=3514,最後更新日期2016年9月15日。
6 「房屋統計數字2016」,香港房屋委員會,查詢日期2016年11月15日,第2頁。
7 〈公屋兩細單位 研配五六人家庭 輪候時間長 惡化至2020年〉,《星島日報》,2016年8月14日,A08頁。
8 「資料便覽 政府收入的主要來源」,立法會秘書處,立法會FS03/14-15文件,2015年9月7日,第1至2頁。
9 曾偉龍,〈雋悅僅租出75伙房協再減價促銷 催谷「白金長者屋」 九個月兩出招〉,《星島日報》,2016年9月13日,A04頁。
10 「成立業主立案法團的程序」。取自民政事務總署網站:http://www.buildingmgt.gov.hk/tc/formation_of_owners_corporation/4_3.htm,最後更新日期2015年11月18日。
11 「香港私人大廈電腦資料庫」。取自民政事務總署網站:https://bmis1.buildingmgt.gov.hk/bd_hadbiex/content/searchbuilding/building_search.jsf,查詢日期2016年11月15日。
12 同10。