時事分析 | 土地房屋及基建 | 2016-12-14 | 《經濟日報》

轉移地積比率 有助市區更新?



增加地積比率,是現屆政府增加房屋供應的方法之一。政府繼今年年中,修訂《香港規劃標準與準則》,放寬主要巿區及新巿鎮的最高住用地積比率[1],10月中亦宣布透過提升地積比率,增加啟德發展區的住宅供應。[2]市區重建局(市建局)行政總監韋志成早前接受傳媒訪問時,更加提出將個別樓宇的剩餘地積比率,轉予區內其他樓宇,以減低發展成本。[3]轉移地積比,理論上有助騰出部分土地空間, 但應用到市區重建項目,香港則未有先例。其潛在的好處和缺點,可參考一些非重建項目的案例。

地積比決定樓宇總面積

所謂地積比,是指建築物的總樓面面積,佔所在地盤面積的比率。[4]例如,地積比為八倍,即在一萬平方米的土地上,可興建的總樓面面積為八萬平方米。現時政府會在不同地區訂立不同的最高地積比率,以管制住宅發展密度。住宅發展密度是把可供使用的土地發展或人口密度,以量化的形式表示出來。由於人口分布情況對提供公共設施有重大影響,所以管制住宅發展密度是有效規劃土地用途的基本工作。例如在人口稠密的香港島,最高住用地積比率為八到十倍。[5]

轉移地積比,即是將某幢樓宇或地盤未用盡的地積比,轉用在另一地點,使土地運用更加靈活。從廣義上來說,轉移地積比是轉移土地發展權(transfer of development rights)的形式之一。例如美國候任總統特朗普(Donald Trump)名下位於曼哈頓市中心的Trump World Tower,曾利用轉移發展權,興建樓高72層[6]的摩天住宅。[7]

美國准許轉移發展權 增建公共空間

要為轉移地積比追本溯源,不得不提美國地標建築洛克菲勒中心(Rockefeller Center)的設計者Raymond Hood。在上世紀20年代,他眼見紐約曼哈頓市中心的交通擠塞問題,於是建議將當時市區密集的建築大廈,逐步改造為細長高樓,以騰出更多街道空間,並達到更好的通風和光照效果。為鼓勵發展商配合,他提出「獎勵式區劃」(incentive zoning),建議允許發展商增加樓宇高度,同時讓出部分街道空間作公共用途。

被譽為「現代建築旗手」[8]的歐洲建築師Le Corbusier,同樣強調透過釋放公共空間,改善都市環境。他在其1929年的著作《A Contemporary City》中,提出在大片公園或空地上,興建高密度摩天大樓的城市佈局。[9]

這一被世人稱為「園中塔樓」(towers in the park)的建築理論[10],連同Raymond Hood提出的獎勵式區劃,促成了1961年紐約市城市規劃條例(1961 Zoning Resolution)的修訂,並沿用至今。相比1916年當局制定的舊版條例,新規加入獎勵式區劃制度,並解釋指發展商可興建公共空間,以換取增加大廈樓面面積的機會。[11]允許售賣或轉移毗鄰土地剩餘地積的權利,亦被納入其中。[12]

按Raymond Hood的理解,獎勵式區劃令可租用空間加大,發展商因此獲利;通風和光照等大廈環境有所提升,有利住戶;再加上公眾可利用樓下的街道空間,轉移土地發展權的做法可謂是三贏方案。[13]

香港轉移地積比 保育項目開先例

而按照本港現行條例,若為拓闊大廈所處街道,或將大廈地面空間作公共用途,發展商可借此增加地盤的總面積。中環匯豐總行便是將大廈底層作公眾空間,以此增加總樓面面積。[14]

由此可見,轉移土地發展權其實早有應用。不過在香港,若不涉及公共空間,或並非毗鄰地盤,轉移地積比一般只用於文物保育項目。[15] 2011年,政府允許聖公會以轉移地積比,重建位於中環下亞厘畢道一帶的建築群[16],便是一例。

按原定計劃,聖公會會保留其中四幢歷史建築,並將其餘建築物清拆,以新建兩座大樓。由於該建築群屬政府「保育中環」的項目之一[17],聖公會獲准將部分新建樓面,轉移至灣仔畢拉山地皮。換言之,四幢歷史建築仍得以保留,但新建的兩座大樓高度被要求降低,樓面面積縮小,以配合鄰近較低的發展密度。[18]

中環和畢拉山兩塊地皮均屬聖公會擁有,轉移過程容易處理。不過,其時官方未就轉移地積比列明申請條件,該重建項目亦未提交城規會審議,惹來公眾關注。[19]另外,政府在2009年表示,由於本港不同區域的土地價值相去甚遠,進行地積比轉移的難度頗大,因而只是有限度地以個案形式用於2007年經行政會議通過的文物保育政策。[20]至今,聖公會中環建築群仍是唯一獲准轉移地積的保育項目。[21]

用於重建項目 是否可行?

文物建築是珍貴的歷史遺產,當局考慮到周邊環境和整體發展需要,就保育項目作出地積比轉移的行政安排,較容易理解。但若是牽涉到住宅發展,箇中利益千絲萬縷,同樣的做法推行起來恐怕不易。

按前文提及市建局行政總監的構思,轉移地積比可在同區進行,以此提升重建項目的整體效益,更有效運用資源及減少公帑投放。財務上,市建局去年雖錄得數十億盈餘,但本港樓齡50年或以上的屋宇不斷增加,市區重建的需求只會有增無減,如何保證項目收支平衡,是重要考慮。若能容許地積比轉移,可將「收集」到的地積比率,轉至同區其他項目一併發展,提高單幢式舊樓的重建回報率。[22]

這些單幢式舊樓中,部分重建項目規模較小,受制於高度及地積比限制,市建局或其他發展商即使成功收購整幢住宅的業權,其後亦只能興建單幢建築的新樓。這些樓宇又狹又窄,只能容納一梯兩伙或一梯三伙[23],猶如一根根牙籤般孤獨佇立,與周邊環境不協調,亦被稱為「牙籤樓」,在土瓜灣、九龍城等舊區十分常見。[24]

若能轉移地積比,理論上可以將零散的地盤進行重組,避免出現互不協調的孤立大廈,甚至可以增加公共設施,改善社區環境。其實2007年,時任市建局主席張震遠也提出過相同的概念,並表示若有關建議被採納,市建局可先將一批分散的地盤的地積比集中,以興建樓面面積更大的項目;至於各個零碎的小地盤,部分可考慮改為公園或社區設施。[25]

摘去鮮花 然後種出摩天巨廈?

地盡其用固然美好,但集中發展也教人擔憂會否出現巨型商廈。十年前有私人發展商被指利用地積比轉移,令某商廈項目變成區內的摩天大廈,惹來不少爭議。據傳媒2006年報道,太古地產成功將其位於鰂魚涌的某公園地積比轉移,計算在重建地盤的樓面面積內,再與鄰近的舊工廈合併發展,最終建成摩天商廈,也就是現時的「港島東中心」。

項目啟動前,原址佔地5.5萬多平方呎,新樓落成後總樓面逾160萬平方呎。[26]換言之,港島東中心的地積比將近30倍,較一般市區商廈最高地積比的12倍[27],超出近1.5倍。

該項目中,按土地用途,公園為住宅/商業用地,在轉移地積比後,公園得以保留,但將來不能再作商業發展。一方面,發展商為附近住戶保留公園,同時盡用有價值的地皮,是雙贏方案。[28]並且,由於該項目是將公園和毗鄰的地盤合併發展,政府認為並不屬於轉移地積比,有關做法亦符合規定。不過另一方面,樓高69層的港島東中心拔地而起,加上該區其他商廈普遍最高約四、五十層,亦惹來一些爭論,例如指物業過高破壞景觀、影響周邊住戶的生活。

不過,本港的樓宇密度,除受地積比限制外,官方規劃指引現時亦訂立高度限制,以及就不同高度的建築物,分別訂立了最大上蓋面積,以管制過度發展。[29]因此轉移地積比的潛在問題,也不宜過分擔憂。當然,市建局的角色亦有別於私人發展商,需背負更多的社會期望,若將地積比轉移付諸實行,當局更需要良好準備,理順受影響居民的意見。

1 「香港規劃標準與準則主要修訂一覽表」。取自規劃署網站:http://www.pland.gov.hk/pland_tc/tech_doc/hkpsg/full/hkpsg_amend.htm,最後更新日期2016年7月。
2 〈啟德增建萬伙 添4海景地王〉,《信報》,2016年10月18日,A01頁。
3 〈市建局新CEO倡轉移地積比 團體憂建更多牙籤樓〉,《蘋果日報》,2016年6月23日,A08頁。
4 《香港規劃標準與準則 第二章 住宅發展密度》,政府規劃署,2003年9月,第4頁。
5 同4,第1頁,第16至19頁。
6 “Trump World Tower,” Trump International Realty,https://www.trumpinternationalrealty.com/property-gallery/trump-world-tower, accessed November 15, 2016.
7 Boffard, Brandon Keith, "Transferable Development Rights in New York City" (2014). Law School Student Scholarship. Paper 413. http://scholarship.shu.edu/student_scholarship/413.
8 「漫遊城市建築」。取自香港電台網站:http://rthk.hk/elearning/architecturetour/le_corbusier.htm,查詢日期2016年7月20日。
9 Le Corbusier, The city of to-morrow and its planning, by Le Corbusier. Translated from the 8th French ed. of Urbanisme by Frederick Etchells (Cambridge, Mass.: M.I.T. Press, 1971), 21-29.
10 “Floorspace Area Ratio – Making it Work Better,” Decisions, Decisions, Decisions, https://andrewlainton.wordpress.com/2011/07/11/floorspace-area-ratio-making-it-work-better/, last modified July 11, 2011.
11 “City Planning History,” The Department of City Planning (New York), http://www1.nyc.gov/site/planning/zoning/glossary.page#incentive_zoning, accessed November 15, 2016.
12 “1961 Zoning and FAR,” The Skyscraper Museum, http://skyscraper.org/EXHIBITIONS/SKY_HIGH/nw_9-5.php, accessed November 15, 2016.
13 “City of Towers,” The Skyscraper Museum, http://skyscraper.org/EXHIBITIONS/SKY_HIGH/nw_09.php, accessed November 15, 2016.
14 P Li, “Transfer of Development Rights Approach: Striking the Balance between Economic Development and Historic Preservation in Hong Kong,” Surveying and Built Environment Vol 19(1)(2008): 38-53, accessed July 20, 2016, http://www.hkis.org.hk/ufiles/2008-pli.pdf.
15 同3。
16 「立法會參考資料摘要 中環香港聖公會建築群的寓保育於發展項目」,檔號: DEVB CS/CR 6/5/274,2011年6月15日。
17「保育中環」。取自發展局網站:http://www.devb.gov.hk/tc/issues_in_focus/conserving_central/index.html,最後更新日期2014年5月8日
18 〈聖公會重建轉移地積比減中環密度〉,《明報》,2009年10月17日,A08頁;「立法會參考資料摘要 中環香港聖公會建築群的寓保育於發展項目」,檔號: DEVB CS/CR 6/5/274,2011年6月15日。
19 〈聖公會中環發展 曾蔭權早開綠燈〉,《東方日報》,2009年10月23日,A18頁;〈聖公會重建轉移地積比減中環密度〉,《明報》,2009年10月17日,A08頁。
20 「立法會十四題:處理可能造成屏風效應的發展項目的規劃申請」。取自政府新聞網:http://www.info.gov.hk/gia/general/200911/04/P200911040215.htm,最後更新日期2009年11月4日。
21 「現行保護歷史建築的政策和措施」。取自古物諮詢委員會網站:http://www.builtheritagereview.hk/tc/kportal_2_5.html,最後更新日期2014年6月5日。
22 〈地積比決定可建樓面面積〉,《Property Times》,2007年12月15日,046頁。
23 〈地積比決定可建樓面面積〉,《Property Times》,2007年12月15日,046頁;「市建局不建『牙籤樓』」。取自活在觀塘網站:https://kwuntong.wordpress.com/2014/06/22/small-scale/,最後更新日期2014年6月22日。
24 「市建局不建『牙籤樓』」。取自活在觀塘網站:https://kwuntong.wordpress.com/2014/06/22/small-scale/,最後更新日期2014年6月22日。
25 〈地積比決定可建樓面面積〉,《Property Times》,2007年12月15日,046頁;〈市建局倡地積轉移增牙籤樓重建回報〉,《明報》,2007年12月10日,A10頁。
26 〈成功轉移公園地積比 政府事後急補漏洞 太古摩廈地積比竟達30倍〉,《星島日報》,2006年3月8日,A05頁。
27 《香港規劃標準與準則 第五章 工業》,政府規劃署,2007年3月,第12頁。
28 同26。
29 同4,第3頁。