時事分析 | 環境生態及能源 | 2013-07-31

由徵費到減廢



擴建堆填區引發的爭議,再次將處理廢物的兩難展露人前。難題是,若香港人繼續每日製造大量廢物,厭惡性的廢物處理設施,難免增建擴建,但這樣做,又會對在設施附近生活的人造成困擾。

面對兩難,減少產生廢物,是可行的出路,例如實施廢物徵費,要每個人為自己製造的垃圾付出代價。近日就有報道指,可持續發展委員會最快會於九月就廢物按量徵費諮詢公眾,初步方案是按每幢大廈的垃圾量徵費,費用由住戶平均承擔。這種做法,究竟能否減少香港人的廢物產生量呢?或許可以參考新加坡的經驗。

分區定額收費:新加坡

1996年以前,新加坡固體廢物收集和處理的工作,均由當地政府負責。其後,政府決定將家居及商業產生的廢物處理工作交予私人機構,並將當地劃分為九個地理分區,住戶須每月按區向廢物收集商繳交不同的費用。[1]以Bedok區為例,2004年該區住宅單位及多層公寓單位的垃圾處置費分別為6.17及19.37新加坡元。去年開始,新加坡政府宣佈將九大分區合併成六個地理分區,並計劃在2015年前統一所有區域住戶的垃圾收費,包括組屋、公寓等(Uniform Fee Scheme)。[2]工商業廢物方面,新加坡採取「入閘費制度」。廢物產生者須自行聘請私營廢物收集商,按廢物重量支付入閘費,約每噸77至81新元。[3]

實施分區定額收費,雖然讓垃圾製造者分擔處理廢物的開支,卻未必可以減少廢物產生。新加坡人口由2000年的400萬人增至2012年的531萬人,增幅近三分之一,廢物棄置量卻僅僅上升5%。但這不是廢物徵費的功勞,因為這段期間新加坡每年的廢物產生量,由470萬公噸上升至去年的730萬公噸,增幅達56%,高於人口的增長率。[4]換言之,新加坡的人均廢物產生量在2000至2012年間不跌反升,由每日3.17公斤增加至2012年的3.74公斤,上升18%。

靠回收和焚化

廢物產生量大升而棄置量微增,很大程度是因為當地提升了垃圾回收率和加建焚化爐。2001年,新加坡環境局曾將堆填及焚化處置費用由每噸67新元提高至77新元,以鼓勵廢物收集商轉用回收公司的服務。[5]政府在2002年提出的「2012年新加坡綠色計劃」(Singapore Green Plan 2012)又訂下目標,在十年內將整體廢物回收率由44%提升至60%,2009年更計劃將2020及2030年的回收率分別提升至65%及70%。[6]去年,60%的回收率經已達標。

加建焚化爐方面,新加坡目前共有5座焚化爐,最新一座於2010年中啟用,並且首次由私人機構營運。[7]當地2012年產生的廢物,僅3%以堆填方式處理,另有37%通過焚化轉廢為能。新加坡過去每5至7年就會興建新的焚化爐,2012年的綠色藍圖計劃將焚化爐的興建頻率減至10至15年。當地於1999年啟用,佔地350公頃的實馬高島堆填區(Pulau Semakau),是新加坡目前唯一的堆填區,預計可使用25至30年。

按量收費:台灣和南韓

根據上面提及的報道,香港可能實施的徵費模式,並非分區定額付款,而是按大廈的廢物總量徵收。但兩者類似的是,就算個人如何積極減廢,到頭來還是要為別人製造的垃圾買單。因此,不論是分區定額徵費或是由住戶平均分擔整座大廈的垃圾處理費用,最終都難以提高社會的減廢意識,也無法紓緩增建、擴建厭惡性設施的壓力。

要減少廢物,按個別住戶的垃圾量收費,是可以考慮的模式,這也是南韓首爾現時採用的方法。當地的住戶和小商戶,須使用專用垃圾袋(容量由2至100公升,每公升收費為16.5韓圜)處置廢物。[8]按量收費於1995年實施,結果南韓之後數年的人均廢物棄置量減少了40%。

台北市的經驗,也值得香港參考。當地早年的垃圾費隨水費徵收,水量愈多,垃圾費愈高。但措施推出後,垃圾總量有增無減。台北政府於2000年實施「垃圾費隨袋徵收」,混合了按個別住戶垃圾量及按大廈廢物總量兩種收費模式。住宅用戶及小商戶須使用專用垃圾袋(容量為3公升至120公升,每公升0.45新台幣),定時、定點,將垃圾交給政府的廢物收集車隊人員檢查和棄置;多層大廈的住戶,則可用普通垃圾袋裝載廢物,再聘請清潔工人把廢物裝入大型專用垃圾袋。[9]第二種收費模式,近似報道中香港或會採用的安排。

自實施「垃圾費隨袋徵收」,台北每人每日的家居廢物產生量,由1999年的1.10公斤下降至2009年的0.88公斤,家居廢物棄置量也由1.08公斤下降62%至0.41公斤。[10]

與首爾(1.08公斤)和台北(0.88公斤)相比,沒有廢物徵費的香港,人均家居廢物產生量明顯較高(每日1.45公斤)。但要減輕堆填區、焚化爐等厭惡性設施的使用量,仍需提高廢物的回收率。台灣和南韓就有相當高的回收比例,分別為52%和61%。[11]本港推動廢物回收多年,現時不但公共屋邨,不少私人屋苑和商業大廈,均設有廢物分類回收桶,香港家居廢物的回收率,亦由2007年的24%提升至2010年的40%。[12] 有環保團體預計,一旦落實垃圾收費,本港可減少近二至四成的垃圾量。[13]

按量收費的難題

不過「按量收費」也有弱點,例如衍生亂拋垃圾和非法傾倒廢物的問題。香港早年推出建築廢物處置收費計劃,便懷疑有人為了逃避繳費,將建築廢料倒在郊野公園。[14]參考台北市的做法,當地政府在2000年後大幅減少了公共垃圾箱和關閉垃圾收集站,以減少非法傾倒。首爾則設立獎金制度,舉報非法傾倒廢物的市民,最高可獲發違例個案罰款中的80%,作為獎金。而在難以監察的鄉郊地區,廢物處置費用則由整個社區支付,再由住戶攤分。[15]香港現時有不少鄉郊住宅,若實施廢物徵費,也需要考慮相應的措施。

另一個按量收費的難題是,要建立逐家逐戶計算垃圾量的收費模式,頗為耗費人力物力。2000年代初,紐約市曾考慮推行廢物收費,但考慮過計劃利弊後決定擱置,主因是市內有六成人口住在多層多戶式大廈內,難以逐戶按量收費。本港約有88%的住戶居住在高於10層的多戶式大廈內。約6%居住的樓宇沒有正規物業管理,包括舊區的單幢樓宇和分佈新界各區的3萬幢村屋[16],比當年的紐約市,要解決的問題可能更多。

難題縱多,但在今日的香港,處理廢物早已成為難解的結,沒有太多捨難取易的餘地。成本最終還是要付出,差別在於何時要付,由誰去付,以及用甚麼方式繳付。畢竟世上沒有免費的午餐,也沒有毋須善後的垃圾。

 

1 「進一步減少廢物方案:廢物收費是否可行?公眾諮詢」,環境局,2012年1月。
2  A New Uniform Fee for Waste Collection. National Environment Agency. 14 June 2013.
3  同1。
4  Singapore Waste Statistics 2012. Zerowastesg.com. 1 April 2013.
5 「選定地方對都市固體廢物的管理」,立法會秘書處(IN30/04-05),2005年5月。
6  Singapore Sustainable Development Blueprint. The Government of Singapore. 8 April 2009.
7  Taking recycling lessons from super Singapore. Waste Management World. Retrieved 26 July 2013.
8  同1。
9  同1。
10 同1。
11「香港資源循環藍圖2013-2022」,環境局,2013年5月。
12 但近日有報道揭發,政府公布的廢物回收率,原來包括了經本地加工轉口的外來垃圾,若單計本地的廢物回收率,應低於政府公布的數字。
13「推算每家庭月支約45元 環團指65%民意 撐垃圾徵費」,《香港商報》,2012年12月4日。
14「疑避繳費 廢建材傾城門公園官地」,《文匯報》,2008年3月7日。
15 同1。
16 同1。