時事分析 | 教育及人力資源 | 2016-12-17 | 《經濟日報》

「本土優先」當道 外來人才政策再定位



2016選舉年,美國候任總統特朗普高呼「美國優先」,誓言上任第一日即退出促進亞太地區貿易自由化的「跨太平洋夥伴關係協定」(簡稱「TPP」),原因是要保住美國本地人飯碗。英國脫歐公投的結果,亦多少反映當地民眾對從其他歐盟國家移民居英後爭搶工作的擔憂。

就在特朗普當選美國總統後,英國《經濟學人》雜誌形容「新民族主義」時代到來。[1]尤其近幾年,歐美、亞洲等多地排外情緒升溫,不到半世紀時間,世界政經發展已從全球一體化,漸向「本土優先」靠攏,美國甚至出現鼓吹白人至上的「另類右翼」(alt-right)運動。[2]

在香港,多名本土派人士進入新一屆立法會,反映他們的主張在社會上引起一定共鳴。在這樣的時空下,若要提倡吸引海外人才,或會被質疑與現實相矛盾。全球化與本土意識的角力不斷拉扯,香港的外來人才政策又可以如何定位?

傳統智慧:「外援」有助提升競爭力

充足及優質的人力資源是提升一地競爭力的關鍵。政府早前推算香港人力供應由2012至2022年平均每年上升0.4%,但同期整體人力需求的年均增長率卻為0.9%。[3]為應付人口老化、勞動人口減少及生產力下降的挑戰,政府一直視吸納外來人才為補足本地勞動力的主要措施之一。

香港現時的外來人才政策,主要包括「一般就業政策」、「輸入內地人才計劃」,以及「優秀人才入境計劃」,當中大部分外來人才透過前兩項計劃來港,申請人須事先獲得本地僱主聘用。2013年底,成功申請者超過8.8萬人,約佔全港勞動人口的2.5%。「優秀人才入境計劃」則是計分制的移民計劃,申請人來港前無須獲得聘任,自2006年推行至2013年底,共有2,724名高技術人才及優才經該計劃來港。[4]

去年5月,政府以試驗形式推出「輸入中國籍香港永久性居民第二代計劃」(港二代計劃),希望吸引已移居海外的港人子女回港發展。截至今年11月底,入境處共收到406宗申請,其中224宗獲批,申請者主要來自美國、加拿大及澳洲。今年初,政府宣布將設立專題資訊平台,為香港移民第二代、在海外留學的香港大專生及海外專業人士提供就業資訊。[5]

資料來源:入境處

此外,政府在上月發表的《香港2030+:跨越2030年的規劃遠景與策略》報告中強調,面對全球競逐人才的趨勢,未來需要提供有利環境,以吸引海外人才來港發展新興產業。[6]

1990至2010年:OECD國家高技術移民增1.3倍

以上可見,無論是過去或未來願景,在海外招賢納士都是政府人口政策的一部分。而觀乎世界各地,人才爭奪戰亦一度在全球化時代發生。智經曾撰文指出,現今亦有一班擁有專業技能、流動力強的族群冒起,成為「新遊牧民族」。他們傾向從事跨國機構、全球性非政府組織,在各地遊走時累積的社交網絡及語言能力,是他們的重要資本。[7]

這種現象在過去數十年尤為明顯。據新一期《經濟學展望雜誌》(Journal of Economics Perspectives)發表的一份研究結果,全球約3%人生活在出生地以外。另外,經濟合作與發展組織(OECD)國家的人口佔全球總人口不到五分之一,但卻涵蓋了全球三分二的高技術移民。2010年,OECD國家的高技術移民人數多達2,800萬人,較1990年時顯著增長1.3倍,這些人才主要流向美國、英國、加拿大及澳洲等已發展國家。[8]

資料來源:Journal of Economic Perspectives

研究稱,隨着未來全球進一步融合、交通成本下降及傳統發達經濟體以外的國家生活質素提升,預計新一代高技術人才不再限於某一地點工作,而是遊走於不同地區,較上一輩的流動性更強。[9]

世界大不同 本土主義抬頭

然而,上述研究以1990至2010年的數據為基礎,得出全球人才流動的趨勢;但及至近年,本土思潮興起,各地反移民呼聲漸高,新形勢下,外來人才的政策定位正遭遇前所未有的衝擊。

排外心理在不少地方存在已久,不過近年令人感到擔憂的是2008年全球金融海嘯後,在2009年歐洲議會選舉中,英國、荷蘭、奧地利、意大利等國的極右派政黨均獲得空前支持。[10]2010年,歐債危機開始,歐盟各國對移民、難民的排外情緒升溫;此後爆發的難民危機,更在歐洲掀起政治動蕩。

與此同時,本土意識抬頭,排外政治力量逐漸壯大。波蘭、匈牙利等歐洲多國正被右傾政黨掌控;法國的排外情緒亦在醞釀。民調指當地主張反移民政策的極右政黨「國民陣線」(Front National)領袖馬琳勒龐(Marine Le Pen),有可能贏得明年法國總統大選,早前她提到,假若當選將要求舉行公投決定法國應否繼續留歐。[11]

這種排外心理如今已不只是針對不斷湧入的難民,英國的脫歐公投、特朗普入主白宮後帶來的影響,或將蔓延至包括高技術移民在內的外來人才。據稱,不少留英工作的歐盟人才,在英國脫歐後失去安全感,跨國企業亦擔心英國未來會對歐洲移民設限,令英國人才優勢不再。[12]

在美國,特朗普表示上任後將退出TPP,讓就業機會重返美國;他競選期間甚至揚言要取消H-1B工作簽證,指其剝奪了美國人的就業機會。[13]H-1B簽證原意是幫助美國企業招攬外籍高技術人才,近年主要集中在與科技、工程等科目相關的STEM[14]行業,並以印度人為主。[15]取消H-1B簽證最終或許較難實現,但將來會否收緊政策,仍令不少依賴高技術移民的企業擔憂。[16]

港人優先 外來人才何去何從?

歐美國家因全球化威脅當地工人飯碗,而出現「本土主義」思潮,或令外來人才政策難以持續;而香港近年本土力量崛起,港府亦指在不少民生政策上,均採取「港人優先」政策,例如取消雙非孕婦來港產子的配額制度,以解決產科服務和床位不足的問題;推出特別印花稅,應對內地人來港買樓和房屋供應短缺等。[17]

至於外來人才,政府仍然抱持開放態度,但民間偶爾出現紛爭,例如在大學爆發的中港衝突。今年3月,香港大學學生會會長在電台節目中表示支持港獨,其後便惹來部分內地生不滿,並發起拒交學生會會費的行動,以示抗議。[18]有本地教授稱,「隨着本土主義興起,尤其是香港人在轉變自己身份認同的過程裏,會格外要與內地人區隔。內地生當然可以感受到這種夾縫感和敵意」。而香港中文大學社會學系副教授陳健民認為,「香港本土主義發展下去,一定會對陸生全面開戰」。[19]當然,文化或思想上的碰撞未必關乎本土意識,但若問題惡化帶來負面影響,便值得警惕。

創造便利留學生學習和就業環境,是吸引外來人才政策的重要一環。前文提及的研究報告亦指,英美等已發展國家之所以成功吸納大批高技術移民,主因之一是當地聚集眾多優秀學府,而這些學校中的留學生比例亦相對其他地方為高。加上政府推出積極的工作簽證制度,令不少外地學生能夠留在當地,成為重要的人力資源。[20]

疏導排外情緒 令香港「真.國際化」

事實上,人們擔心大批外來人才湧入,或剝奪本地人的工作機會,因而產生排外情緒,這點不難理解。但換另一角度,國際人才在各地累積的知識資本和經驗,卻是本地人力的寶貴資源。尤其是在與其他地方競爭時,外來人才的專業優勢或更將明顯。

若要由大學著手吸納人才,政府近年雖致力推動教育國際化,但審計署最新一份報告發現,2015/16學年,本港八間資助大學15,730名非本地學生中,內地生比例高達76%;而相對全部學生,其他海外學生只佔3.9%。[21]

國際化的本質,是招收不同國籍和文化背景的學生,現時以內地生為主的現象若造成本地大學「國家化」的印象,或令人擔憂大學在推動國際化時,有機會惹來本地生的抗拒。例如據審計署報告,各大學在上學年合共短缺8,660個學生宿位[22],在中港矛盾的氛圍下,人們若將校園設施不足與內地生較多拉上關係,便可能令大學在招攬「真.國際生」時事倍功半。

事實上,教育資源不足若影響到本地學生,產生排外情緒並不稀奇,而要避免這種情緒滋長,首先需要提供充足的資源配套。除教育之外,智經在《香港至2030年的人口及人力需求》研究報告中指出,交通、醫療及住宿成本等,均是外來人才決定是否來港就業的重要考慮。[23]藉着「本土優先」思潮蔓延,或能令香港重新思考如何創造有利外來人才的條件,成為「真.亞洲國際都會」。

1 “The new nationalism,” The Economist, November 19, 2016, http://www.economist.com/news/leaders/21710249-his-call-put-america-first-donald-trump-latest-recruit-dangerous.
2 Joseph Goldstein, “Alt-Right Gathering Exults in Trump Election With Nazi-Era Salute,” The New York Times, November 20, 2016, http://www.nytimes.com/2016/11/21/us/alt-right-salutes-donald-trump.html?_r=0.
3 《2022年人力資源推算報告》,香港特別行政區政府,2015年4月,第iv頁。
4 《人口政策- 策略與措施》,政務司司長辦公室,2015年1月,第26至27頁。
5 《二零一六年施政報告》,香港特別行政區政府,2016年1月13日,第28頁。
6 《香港2030+:跨越2030年的規劃遠景與策略 公眾參與》,發展局 規劃署,2016年10月,第42頁。
7 「吸引外來人才:新遊牧時代 人才這麼近 那麼遠」。取自智經研究中心網站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/291,最後更新日期2015年1月21日。
8 低技術移民的人數增幅則約四成。資料來源:Sari Pekkala Kerr et al., “Global Talent Flows,” Journal of Economic Perspectives 30(4)Fall 2016, pp. 85 and 86.
9 Sari Pekkala Kerr et al., “Global Talent Flows,” Journal of Economic Perspectives 30(4)Fall 2016, p. 102.
10 “European Parliament Election Results by Country,” Spiegel Online, http://www.spiegel.de/international/europe/the-eu-swings-to-the-right-european-parliament-election-results-by-country-a-629142.html, last modified June 8, 2009.
11 “League of nationalists,” The Economist, November 19, 2016, http://www.economist.com/news/international/21710276-all-around-world-nationalists-are-gaining-ground-why-league-nationalists.
12 「名家縱論/從英國脫歐 思考亞洲矽谷定位」。取自聯合新聞網網站:http://udn.com/news/story/7339/1863411,最後更新日期2016年7月31日;Marc Champion, “What Will Become of London After Brexit?” Bloomberg, October 21, 2016, http://www.bloomberg.com/news/articles/2016-10-21/london-after-brexit-what-will-happen-to-the-british-capital.
13 Madhura Karnik, “Trump’s actions on the H-1B visa are still unclear, but they won’t be good for Indian IT firms and students,” Quartz, November 10, 2016, http://qz.com/830005/election-2016-donald-trumps-actions-on-the-h1-b-visa-are-still-unclear-but-it-wont-be-good-for-indian-it-firms-and-students/.
14 STEM是代表科學(Science)、科技(Technology)、工程(Engineering)及數學(Mathematics)各英文譯寫的首字母縮寫。資料來源:「推動STEM教育現正進行諮詢(附圖)」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201511/05/P201511050364.htm,最後更新日期2015年11月5日。
15 同10,第98頁。
16 同14。
17 「政府一直採取港人優先政策」。取自政府新聞網網站:http://www.news.gov.hk/tc/categories/admin/html/2016/04/20160405_101940.shtml,最後更新日期2016年4月5日。
18 「不滿學生會會長撐港獨 港大內地生拒交會費」。取自立場新聞網站:https://thestandnews.com/politics/不滿學生會會長撐港獨-港大內地生拒交會費/,最後更新日期2016年3月22日。
19 「燃燒的民主牆:陸港大戰中,突襲的內地生」。取自端傳媒網站:https://theinitium.com/article/20160205-mainland-democracy-wall/,最後更新日期2016年2月5日。
20 同10,第93頁。
21 《大學教育資助委員會對大學的資助》,審計署,2016年10月28日,第ix頁。
22 同22,第vii頁。
23 《香港至2030年的人口及人力需求》,智經研究中心,2014年2月,第80至82頁。