時事分析 | 公共行政及法制 | 2016-12-26 | 《星島日報》

2017+政策前瞻:別讓寵物不開心?



2016年即將完結,很快又是新一年。2017年是香港主權回歸祖國20周年,也是政府換屆之時。這一年,相信香港會有相當多關於社會長遠需要的政策討論。而其中一個值得討論的範疇,與寵物有關。

全港逾一成住戶飼養寵物

這樣說並非要標新立異,而是香港家庭結構改變、人口老齡化,乃至動物在人類心目中的角色轉化,都會對動物政策產生新的需求,成為香港早晚要討論的課題。而事實上,單計貓和狗,香港在2010年已經有249,400個住戶飼養寵物,佔全港住戶10.6%[1],是一個絕對不低的數字。

或許有人會問,早在千百年前,人類已有飼養貓狗,部分地方的飼養比例,甚至可能較今天的香港高。要討論的,過去千百年已經討論夠了,今天還有甚麼好談?回答這條問題前,我們先要明白,今天貓狗在人類心目中的角色,已跟千百年前大為不同。

從「工具」到「親人」 人類與動物關係演變

狗乃人類最初馴養的動物,人狗情大約始於1.3萬至3萬多年前。有研究員推論,狼隻被人類聚居衍生的垃圾吸引,其中一些敢於接觸人類而沒有攻擊行為的狼獲人類餵食。牠們再不需要強而有力的下顎和鋒利牙齒,並漸漸長出了較細鼻子,逐步演化成今天狗狗們的先祖。後來人類亦開始繁衍狗隻,讓牠們協助狩獵、放牧、守衛和負重等。另外,自人類在公元前7,000年開始農耕,由於發現貓隻可以防止老鼠蛀米,故此貓隻亦成為人類馴養的對象。[2]

在這階段,人類馴養貓狗,可謂只當是養活「工具」,餓了還可能將牠們當作食物。然而到人類不再以狩獵為生,防鼠也有捕鼠器和毒藥代勞,貓狗卻未有全被掃地出門。部分更是名正言順,成為家庭的一部分。人類會為牠們洗澡,看牠們入睡,跟牠們嬉戲,投入心血,與牠們建立關係,視牠們為囝囝囡囡。漁農自然護理署在2010年公布對1,000名貓狗主人的訪問調查結果,顯示有近八成受訪者視飼養的貓狗為家庭成員之一。[3]另有本地研究顯示,在有寵物離世的飼主中,有多達41.2%形容自己與離世寵物的關係為父母子女,有46%的飼主為逝世竉物辦悼念活動或儀式。[4]

住戶人數減 飼養寵物住戶勢增

人們愈益重視寵物,或與家庭結構的改變有關。在昔日香港,幾代人同一屋簷下甚為普遍,但如今子女長大後,大部分都會離巢自組新家庭。香港的家庭住戶數目由1981年至2014年間增加了119萬,但平均住戶人數,由1981年的3.9人,下降至2014年的2.9人。[5]另外,香港大學社會工作及社會行政學系教授葉兆輝等人曾運用統計處數據計算,發現子女人數愈少的香港家庭,飼養貓狗的比例會愈高。[6]其背後原因,有待探討。假如兩者有因果關係,而人們是以養寵物代替生兒育女,以香港現時的低生育率,未來飼養寵物的住戶比例,只會拾級而上。

資料來源:政府統計處

若這種趨勢真的出現,會形成甚麼現象呢?有研究提出,寵物可提供一段人們所需的恆常及可信賴的聯繫。[7]近年香港獨居長者數目增加,由2001年的84,767名增至2011年的119,376名;而與配偶同住而沒有與子女同住的長者數目,亦由2001年的約13.8萬個增加至2011年的22.2萬個。[8]將上述的趨勢結合,當香港邁向老年社會,長者與作為家庭成員的寵物相依為命,相信也會愈來愈多。

寵物權益漸成社會議題

當人類與動物的關係有所改變,香港公共政策是否要隨之而變?在一方面看,主人雖然着緊貓狗,但要與牠們在香港生活,一起「食、住、行」,殊不簡單。論「食」,基於食物安全及公共衞生的考慮,《食物業規例》禁止人們帶導盲犬及工作犬以外的狗隻進入食肆。[9]談「住」,以公屋為例,除2003年8月1日前租戶已飼養並取得當局批淮的小型狗隻、視障或聽障租戶的引路犬,以及極需要狗隻作精神支柱的租戶所飼養的伴侶犬以外,當局禁止在公屋養狗,違者會被扣分。[10]欲同「行」,現時巴士、港鐵以及電車,不准乘客帶動物上車,僅對導盲犬網開一面。[11]

但正如前文所言,當動物在人類心目中的角色轉變,自然會產生新的政策訴求。近年社會上不乏要求改變與寵物有關的政策的聲音。例如去年有人在社交網絡開設群組,爭取港鐵容許乘客帶寵物同行,不足一天便有6,000多人加入。[12]在今年的立法會選舉,亦有52張候選名單報稱有動物政綱[13],甚至有候選人以保護動物作為選舉橫額的單一主題[14],而今屆立法會開始運作後,亦已成立小組委員會,研究動物權益相關事宜。[15]另一方面,政府看來也順應民情,除了容許部分公屋租戶飼養伴侶犬[16],又不斷增加寵物公園,由2010/11年度的19個,預計增至明年的48個。[17]

相見好同住難 人寵共融要配套

看似一切順利,但這些已經作出的改變,畢竟尚未觸及人寵共融的重大矛盾。一旦觸及,將會成為政策制訂者的考驗。以住屋為例,雖然當局容許部分公屋租戶飼養狗隻,但每年仍有不少租戶因違規飼養狗隻而被扣分,在2014年有569宗,2015年則有602宗。[18]另外,當局2015年在公屋嚴打偷養狗隻,有動物團體表示,當年接收的公屋棄養狗隻,為2014年的五倍。[19]

正如當局所言,公屋人口稠密,飼養狗隻可能影響環境衞生及對租戶造成滋擾。[20]要疏導這種矛盾並不容易。假如社會相信飼養寵物的住戶比例會持續增加,那麼除了要求政府嚴打,也可考慮是否在公屋建設上作出配合。例如現時一些購入公屋的狗主,會為了降低狗吠音量,而改裝大門,加上隔音棉。[21]類似的隔音設施,或許也需要納入公屋的設計和維修計劃的討論之中。

當然,以上的討論只涉及公屋租戶,而他們只佔飼養狗隻的住戶不足一成。[22]在其他私人屋苑和住宅大廈,要處理住戶間因飼養寵物而產生的潛在矛盾,將涉及公契規定,以至業主立案法團和管理公司的決策,那便更難一蹴而就。社會需要預留更多時間討論,尋找平衡各方利益的方案。

由主人到監護人 將人寵關係寫進法典?

而一旦涉及法律,社會需要討論的亦遠遠不止於居住問題,甚至可能要處理人與寵物的關係。現時寵物在某程度上僅屬於私人財產,例如一些接收被遺棄動物的組織,會要求放棄飼養人士簽署棄養同意書,將被棄養動物的擁有權轉交該組織。[23]

在外地,有人試圖改變這現象。在2000年,美國科羅拉多州波德市將當地法規中「寵物擁有人」(pet owner)一詞以「監護人」(guardian)代替,而至2009年,美國已經有17個城市在法規中採用「監護人」字眼。發動易名活動的組織希望借此推動社會改變對動物看法,將牠們看成獨立個體,有自身需要和利益,而非供人類使用的物件;部分採用「監護人」字眼城市,亦指希望透過這種象徵式的文字改動,教育公眾及鼓勵人們視寵物如家人,而非可捨棄的財物。[24]

除了文字改動,有人提出更為實質的改變。例如密歇根州立大學法律系教授David Favre認為,寵物由於在法律層面被看作私人財產,因此能維護或促進其權益的法律渠道有限,故提議可讓寵物具「自我擁有權」(self-ownership)。飼養寵物的人則要負起「監護人」的角色,包括要考慮寵物利益去行事,即近似現時父母要對子女所負責任。[25]

這種轉變也意味第三方可以替寵物出頭,爭取「監護人」履行對該寵物的責任,或要求「監護人」作出因其失責而令寵物受損的補償。[26]此外,若飼養人與寵物的關係在法律上更像父母與子女般,而非物主與物件的關係,那將來夫婦離異,寵物應歸誰的問題,就未必再以誰買了寵物或最想擁有該寵物來解答,而是循怎樣做才最合符寵物利益方面入手。[27]

這些發生在美國的一切,在今天不少沒有飼養寵物的香港人眼中,或許如天方夜譚。然而時代轉變,過往的習慣、文化,在今天看來不再適用,甚至是大逆不道的例子,不在少數,吃狗肉就是其中之一。當貓奴狗奴漸多,一些關於政策改變的討論,在日後看來,可能只是順理成章。

1 《主題性住戶統計調查第四十八號報告書》,政府統計處,2011年8月,第37及44頁。
2 Christopher Beam, "Man's First Friend," Slate, March 6, 2009, http://www.slate.com/articles/news_and_politics/explainer/2009/03/mans_first_friend.html; Gwynn Guilford, "Why You Shouldn't Trust Your Cat," The Atlantic, November 13, 2014, http://www.theatlantic.com/national/archive/2014/11/man-cat-dog-best-friend-pet/382740.
3 「飼養貓狗意見調查結果公布(附圖)」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201012/11/P201012110129.htm,最後更新日期2010年12月11日。
4 周燕雯,「第十屆當代社會喪親與哀傷國際會議『破忌談死』前奏研討會系列五:善別愛寵之別矣吾友」,第十屆當代社會喪親與哀傷國際會議「破忌談死」前奏研討會,2014年3月15日,第1、15、20、27頁。
5 《至2049年的香港家庭住戶推算》,政府統計處,2015年10月,第9頁。
6 葉兆輝,肖雲鈺,〈孩子寵物 如何抉擇〉,《信報》,2013年11月9日,A15頁。
7 Froma Walsh, "Human-Animal Bonds I: The Relational Significance of Companion Animals," Family Process 48(4) (2009), p. 470.
8 《2011人口普查主題性報告:長者》,政府統計處,2013年2月,第43、45頁。
9 「立法會十四題:促進動物福利及動物管理」。取自政府新聞處網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201606/01/P201606010564.htm,最後更新日期2016年6月1日。
10 「香港房屋委員會資助房屋小組委員會議事備忘錄:檢討屋邨管理扣分制」,資助房屋小組委員會,2016年5月26日,第4頁;「屋邨管理扣分制」。取自香港房屋委員會及房屋署網站:https://www.housingauthority.gov.hk/tc/public-housing/estate-management/marking-scheme-for-estate-management-enforcement,最後更新日期2015年10月13日。
11 「乘客須知」。取自九龍巴士(一九三三)有限公司網站:http://www.kmb.hk/tc/services/friend_note.html,查詢日期2016年9月1日;「乘客須知」。取自城巴有限公司及新世界第一巴士服務有限公司網站:http://www.nwstbus.com.hk/_common/images/photo/PXinfo_chi.jpg,查詢日期2016年9月1日;「香港鐵路附例」。取自香港鐵路公司網站:http://www.mtr.com.hk/ch/customer/main/mtr_by_laws.html,查詢日期2016年9月1日;「乘客須知」。取自香港電車網站:http://www.hktramways.com/tc/notice-to-passengers,查詢日期2016年9月1日。
12 「網民熱話:寵物要搭港鐵 6千人撐寵物車廂」。取自東網網站:http://hk.on.cc/hk/bkn/cnt/news/20150520/bkn-20150520121121669-0520_00822_001.htmll,最後更新日期2015年5月20日。
13 「59張候選名單回覆動物政綱問卷 大多數反對人道毀滅」。取自香港動物報網站:http://www.hkanimalpost.com/2016/08/30/59張候選名單回覆動物政綱問卷 大多數反對人道毀,最後更新日期2016年8月30日。
14 李八方,〈隔牆有耳:貓狗出手撐朱凱廸〉,《蘋果日報》,2016年8月13日,A14頁。
15 「研究動物權益相關事宜小組委員會」。取自立法會網站:http://www.legco.gov.hk/general/chinese/panels/yr16-20/fseh_ar.htm,查詢日期2016年12月2日。
16 「香港房屋委員會資助房屋小組委員會議事備忘錄:檢討屋邨管理扣分制」,資助房屋小組委員會,2016年5月26日,第4頁。
17 「康樂及文化事務署轄下公眾休憩用地的使用及管理」,民政事務委員會,立法會CB(2)1680/15-16(03)號文件,2016年6月,第1、2頁。
18 同16。
19 〈房署厲行搜捕 公屋爆棄狗潮〉,《頭條日報》,2015年8月28日,P02頁。
20 同10。
21 「房署嚴禁養狗 公屋狗主盼網開一面」。取自大學線月刊網站:http://ubeat.com.cuhk.edu.hk/121公屋養狗,最後更新日期2015年12月3日。
22 同1,第45頁。
23 「棄養同意書」。取自綠色動物協會網站:http://www.greenanimals.org.hk/download/RC03_Rehome_AbandonForm201301.pdf,查詢日期2016年9月1日。
24 Susan J. Hankin, "Making Decisions about Our Animals' Health Care: Does It Matter Whether We Are Owners or Guardians?" Stanford Journal of Animal Law and Policy 2 (2009), pp. 2, 5 and 6.
25 David Favre, "Equitable Self-Ownership for Animals," Duke Law Journal 50(2) (2000), pp. 496-500; Steven White, "Companion Animals: Members of the family or legally discarded objects?" UNSW Law Journal 32(3) (2009), pp. 875 and 876.
26 Steven White, "Companion Animals: Members of the family or legally discarded objects?" UNSW Law Journal 32(3) (2009), p. 876.
27 David Favre, "Equitable Self-Ownership for Animals," Duke Law Journal 50(2) (2000), p. 501.