時事分析 | 公共行政及法制 | 2017-01-02 | 《星島日報》

禁煙區擴大十周年 控煙措施新趨勢



政府最近建議把煙包上健康忠告圖示的覆蓋率,由現時的50%加至85%,較早前又表示考慮擴大禁煙區範圍至繁忙人多的地方[1],期望將吸煙率降至單位數字。[2]對比這兩項構思,後者對市民大眾的影響明顯較大,適逢《吸煙(公眾衞生)條例》(條例)在2007年作出重要修訂,香港大規模擴大禁煙區範圍的政策已落實差不多十年。再度擴大禁煙區範圍能否立竿見影,在條例修訂十周年之際,正好來一次討論。

九成香港人為非煙民

2007年的條例修訂,包括將禁煙區範圍擴大至所有食肆室內地方以至室內工作間。[3]香港人的吸煙率,自條例修訂前的14%,降至去年的10.5%,是1982年有紀錄以來新低。[4]非煙民佔全港近九成人口,不少都對二手煙以至三手煙(即吸煙後殘留在衣服及頭髮等的煙草殘餘化學物)避之則吉。目前的控煙條例未涵蓋法定禁煙區範圍以外的公共地方,亦無限制煙民「邊走路邊食煙」。[5]非煙民走在行人路上,抑或在室外工作[6],難免成為二手煙民。

資料來源:香港吸煙與健康委員會

擴大禁煙區 會否轉移煲煙區?

除了減低非煙民吸食二手煙的機會,擴大禁煙區可避免兒童及青少年耳濡目染,成為煙民;計劃戒煙的市民,亦可「眼不見為淨」,減少煙癮發作[7],可見當局的盤算不無道理。

有望成為全球首個「無煙城市」的墨爾本[8],近年率先在核心商業區部分街道試行禁煙。當地政府根據不同地段的店鋪數目、是否有露天食肆、鄰近建築物狀況等,草擬禁煙範圍,再諮詢受影響的居民、業主及店舖東主,以落實禁煙安排,包括不得在指定地段的行人路、建築工地等公共地方吸煙。[9]

相對於墨爾本,香港既是彈丸之地,亦是全球人口最稠密的城市之一,西洋菜南街、彌敦道及軒尼詩道等都是繁忙人多街道的「代表」,一旦落實禁煙,昔日圍着街頭垃圾桶「打邊爐」的煙民,會否只是「稍移玉步」,到附近街道繼續吞雲吐霧,是當局擴大禁煙區時必須考慮的因素。因為假若未被列入禁煙區的街道成為新的「打邊爐」勝地,這不但無助降低吸煙率,身處這些街道的非煙民商戶、行人以至樓上住戶,到時亦可能成為二手煙的「替死鬼」。

如果是純粹為了減少非煙民吸食二手煙的機會,在繁忙人多的地方禁煙,並非唯一方法。日本於2002年實施《路上禁止吸煙條例》,規定國民要在街道上的指定「喫煙所」吸煙。[10]這些半封閉式的「喫煙所」,既可讓煙民有「棲身之所」,亦有助還非煙民一條無煙街道。

煙民始於少年時 煙癮輕但難戒甩

誠然,控煙條例十年難得一「檢」,除了研究擴大禁煙區範圍以減低二手煙禍害,追本溯源,政府更應針對香港吸煙人口的特徵,以助達致降低吸煙率的目標。

翻查政府統計處數據,絕大部分煙民於30歲前已養成吸煙習慣,67%煙民更早於10至19歲開始吸煙,是20至29歲開始的兩倍以上。[11]美國疾病控制及預防中心早年指出,年輕時已開始吸煙的煙民相對難戒煙[12];另有研究顯示,21歲以下首次吸煙的年輕人,很大機會是終生煙民。[13]政府未來的控煙工作除了加強現有的宣傳、教育、執法、推廣戒煙及徵稅等,更應重點防止年輕人加入煙民行列;參考海外,其中一個可以討論的方向,是調高法定吸煙年齡。

另類選擇:調高禁食年齡

綜觀全球,洪都拉斯、科威特、斯里蘭卡、薩摩亞及美國部分州份,均將法定吸煙年齡定為21歲或以上,英國、俄羅斯及新加坡等亦正考慮推行。[14]其中美國麻省尼德姆(Needham)於2005年實施相關法例後,高中生煙民在五年內銳減近半,成人吸煙率亦較全國低逾一半。[15]

日本則以當地法定成年年齡為基準,規定市民未滿20歲不能吸煙。為配合控煙政策,法例同時規定,倘若父母明知未成年子女吸煙而不加以阻止,可被罰款。鄰近的新加坡,零售商2017年起甚至不得在銷售點陳列煙草產品,以減低青少年吸食第一口煙的意欲。[16]兩地的控煙措施,都為香港提供另類選擇。

或許有人會反駁,香港是自由社會,18歲成年人自有足夠的成熟程度決定是否吸煙,更何況年輕人目前想吸煙,大可買私煙、網購,總有辦法。然而,醫學界對吸煙的禍害早有定論,世界衛生組織亦積極提倡遏制煙草流行。[17]而由智經建構,用作量度港人福祉的「智經幸福指數」,也將吸煙率納入其中,以反映其對普羅市民構成的健康威脅。[18]吸煙引致的疾病更對本地醫療系統帶來沉重負擔,每年經濟損失高達113億元。[19]在權衡社會上逾九成非煙民的健康、公共資源分配,以及煙民養成吸煙習慣的背景,上述措施並非全然不值得考慮。

還須杜絕新型電子煙

除了傳統香煙、雪茄、手捲煙及水煙等,日新月異的新興煙草產品,社會也必要加強防範。政府統計處今年首次將電子煙納入統計範圍,發現有9%中學生曾經吸食電子煙[20],吸煙與健康委員會去年調查亦發現,15至29歲年輕煙民吸食電子煙的比率(15.8%)明顯較30歲以上的高,吸食目的亦非為了幫助戒煙。[21]

雖然目前的禁煙區範圍同樣規管電子煙,但有關電子煙的認證、健康警示及銷售活動等,卻尚未有完善法例,例如有電子煙產品配以「不會上癮」、「幫助戒煙」等字眼誤導市民有關電子煙的安全性,吸引年輕人「幫襯」[22];最近更有新型「無火煙」計劃進軍香港市場,標榜所含的有害物質只是傳統香煙的5%。[23]除了加快立法,政府亦有必要加強有關方面的宣傳教育,以減少電子煙對市民健康的危害。[24]

女煙民比率「企硬」存隱憂

另外,雖然香港吸煙率近年持續下跌,尤以男士為主的吸煙人口比例跌幅更大,由1998年起一直下跌,至去年的18.6%。[25]然而,女性的吸煙率卻「企硬」在百分之三至四左右,吸煙人口更有回升趨勢,由2010年的低位約9.2萬人升至去年的10.3萬人。[26]政府或許需要加強了解女性煙民吸第一口煙的原因,開解她們「吸煙的心事」,控煙工作才能相輔相成,取得更大成果。

資料來源:衞生署控煙辦公室

早前有報道指,當局計劃在今個立法年度提交立法建議,全面禁止電子煙入口及銷售。[27]食物及衞生局副局長陳肇始亦明言,已向立法會提出加強監管電子煙的框架,不排除把有關電子煙的研究列為較優先的研究基金項目,並考慮作專項研究。[28]現時全球包括新加坡、泰國及巴西等至少13個國家已全面禁止電子煙[29],適逢條例十年一檢,各界宜一併討論相關課題。

1 「控煙法例實施將滿十年 政府考慮增加禁煙區」。取自無綫新聞網站:http://news.tvb.com/local/57fd095c6db28c9d5760a93b,查詢日期2016年10月20日。
2 何欣、朱韻斐,〈電子煙全面「封殺」 今屆政府有望實施 拯救青少年 預防成癮〉,《星島日報》,2016年1月8日,A11頁。
3 「控煙法例」。取自衞生署控煙辦公室網站:https://www.tco.gov.hk/tc_chi/legislation/legislation_sa.html,最後更新日期:2016年3月15日。
4 「香港煙草統計」。取自衞生署控煙辦公室網站:https://www.tco.gov.hk/tc_chi/infostation/infostation_sta_01.html,最後更新日期2016年2月4日。
5 同3。
6 「主題性住戶統計調查第59號報告書」,政府統計處,2016年2月,第43頁。
7 “Smoke Free Areas,” City of Melbourne, http://participate.melbourne.vic.gov.au/smokefree, accessed December 19, 2016.
8 〈墨爾本要做「無煙城市」〉,《新報》,2014年5月17日,A11頁。
9 同7。
10 紀曉風,〈國民健康先行 日本近年加強控煙〉,《信報財經新聞》,2016年10月24日,A13頁。
11 同6,第31頁。
12 “Youth and Tobacco Use,” Centers for Disease Control and Prevention, http://www.cdc.gov/tobacco/data_statistics/fact_sheets/youth_data/tobacco_use/, last modified April 14, 2016.
13 Valerie Edwards, “San Francisco becomes second-largest city to raise smoking age to 21, joining New York City, Boston and Hawaii,” Daily Mail, March 2, 2016, http://www.dailymail.co.uk/news/article-3473232/San-Francisco-raises-smoking-age-21-joining-New-York-City-Hawaii-Boston.html.
14 「夏威夷將合法吸煙年齡調高至21歲」。取自吸煙與健康委員會網站:http://www.smokefree.hk/tc/content/web.do?id=ff8080814ef4910301523a42f7420bed,最後更新日期2016年1月1日。
15 Soumya Karlamangla, “If California's 21-and-up smoking law is a success, other states may follow suit,” Los Angeles Times, October 17, 2016, http://www.latimes.com/local/california/la-me-ln-smoking-law-20160927-snap-story.html.
16 「新加坡通過禁止在銷售點陳列煙草產品」。取自吸煙與健康委員會網站:http://www.smokefree.hk/tc/content/web.do?page=news20160401,最後更新日期2016年4月1日。
17 “Tobacco control measures,” World Health Organization, http://www.who.int/tobacco/control/measures/en/#, accessed December 19, 2016.
18 《香港人,幸福嗎?智經幸福指數》,智經研究中心,2016年10月18日。
19 佘錦洪,〈中大以煙民每日一包推算 吸煙錢變投資 退休夠買400呎樓〉,《蘋果日報》,2015年5月28日,A08頁。
20 同6,第125頁。
21 「電子煙」。取自吸煙與健康委員會網站:http://www.smokefree.hk/tc/content/web.do?page=ecigarette,查詢日期2016年12月19日。
22 同21。
23 紀曉風,〈另類煙計劃攻港 學者促全面禁止〉,《信報財經新聞》,2016年10月24日,A13頁。
24 同18。
25 同4。
26 「按年齡及性別劃分的習慣每日吸食香煙的人數目」,《香港的女性及男性-主要統計數字(2016年版)》,政府統計處,2016年7月。
27 岑志剛,〈郭偉強批電子煙規管『歎慢板』〉,《文匯報》,2016年6月3日,A11頁。
28 「第六十六次會議紀要」,財務委員會,立法會FC312/15-16號文件,2016年5月28日,第7頁。
29 同21。