人口跌 「吉鋪」升──如何利用地下城?


房屋、基建及土地 | 2017-01-14 《信報》 下一篇 上一篇

高樓林立、人來車往,是一般人對繁忙都市的印象,伴隨而來的,往往也有道路擠塞、空氣污染等問題。在拓展鬧市空間時,不少大城市均面對「土地不足」的難題,於是便出現「向下發展」的規劃概念,作為地面活動空間的延伸。

在香港,人們乘搭地鐵、穿梭行人隧道和地下商鋪──這些地下空間的應用,一早成為生活日常。不過個別地下空間項目往往缺乏整體規劃,發展潛力未能全面發揮。政府現正就發展地下空間進行公眾諮詢,初步選址尖沙咀西、銅鑼灣及跑馬地、金鐘/灣仔,並表示會為更廣泛地區制訂「地下空間總綱圖」,為未來地下空間發展提供指引。[1]第一階段公眾參與活動將於2017年2月7日結束。

資料來源:土木工程拓展署及規劃署

發展香港地下空間,政府早於2009年提出,並在2014年發表的《施政報告》中建議在上述地點作先導研究。智經曾撰文指出,發展地下城既有好處也有成本,一方面能夠擴充鬧市,連結大量人口,卻也面對工程技術、成本及配套等多方面的挑戰。[2]今次諮詢文件回應了部分上述的關注,但要落實有關方案,仍有更多細節需要留意。

選址鬧市 連接行人 疏導交通

現時的地下空間選址,皆位處人流、車流較高的地帶。其中銅鑼灣屬於零售和商業黃金地段,港鐵站附近的主要街道,長年人多車多。另一建議地點灣仔,鄰近的柯布連道行人天橋,亦十分擠迫,在香港會議展覽中心舉行大型活動時,情況尤為嚴重。而位於尖沙咀西的彌敦道、廣東道及柯士甸道等多條繁忙幹道,則將行人分隔,形成人潮流動的屏障;沿北京道及海防道一帶,行人更是往往走到馬路,導致人車爭路,險象橫生。[3]

為紓緩路面擠塞,改善區內連接性和行人環境,當局建議在尖沙咀九龍公園、銅鑼灣維多利亞公園(維園)及灣仔修頓遊樂場興建地下空間,提供額外行人通道,並重置現時地面與周邊環境不協調的設施,以騰出地面作其他用途,例如零售、飲食、社區、休閒、文化用途等活動。[4]

用途一:增建社區設施

政府指尖沙咀人口稠密,缺乏空間,難以容納更多社區設施,以應付人口增長,因此建議構建地下空間,作文化藝術表演、室內運動場地、兒童和社區服務設施等用途;而在金鐘和灣仔一帶,當局亦建議在地下空間提供社區設施,例如運動及康樂設施,予各不同年齡的使用者。[5]

在規劃過程中考慮到社區需求,這點值得肯定,但若參考規劃署推算,在政府計劃拓展地下空間的地區,未來對社區設施的需求是否會增加,其實尚有商榷餘地。根據規劃署2015年年底公布的人口推算數字,本港整體人口將由2014年的724萬人,增加7.2%至2024年的776萬人;但同期,油尖旺區的人口預計會下跌6.3%至30萬人。灣仔區亦出現類似情況,2014至2024年的人口減幅為11.1%。[6]

資料來源:規劃署

人口既然會減少,此時提出增設社區設施,難免會惹人困惑理據何在。當然,規劃署的推算只至2024年,長遠而言,油尖旺、灣仔區的人口跌勢未必持續;再考慮到上述選址方便,其他地區的居民亦能使用。故個別分區的人口增減,未必增建社區設施與否的決定性因素。

另據諮詢文件中提到,部分地區現有社區設施不足,例如區內主要運動場地──灣仔修頓遊樂場,提供足球及籃球設施,但目前使用率已非常高,因此增建社區設施亦大有必要。[7]

用途二:拓展地下商區

所開闢的地下空間能否滿足市民所需,是一個問題,其投資是否合符成本效益,是另一個考慮。開發地下空間的成本一般較為昂貴,牽涉巨額的前期投資及較長的回本期[8];而設施若作社區公共用途,僅從財務上考慮,恐怕難以回本。加上近年大型基建頻頻超支,要說服公眾落實地下城計劃,成本效益將是重要考慮。那麼,如何令地下空間活動產生經濟回報,以應付高昂的建設成本、營運及維修費用,更是需要探討的問題。

環顧全球,常見做法是發展地下空間作商業、零售等用途,以收取物業租金回報。例如集中在鐵路站的台北地下購物街;加拿大蒙特利爾地下城,亦連接市中心內約80%的辦公室空間及35%的零售空間。[9]港府今次揀選的尖沙咀、銅鑼灣、金鐘及灣仔位處商業價值較高的核心地帶,發展為商業購物區亦似乎理所當然。從商戶角度,本港商業區地價租金高昂,地下商鋪的租金一般低於同路段地面,拓展地下空間,理論上有助增加土地供應,緩和營商者租金壓力。[10]

不過自2015年以來,本港零售市道低迷,截至2016年10月,零售業總銷貨價值已連續15個月出現按年下跌。[11]據美聯工商舖資料研究部數據,2016年第3季,四大核心區(中環、銅鑼灣、旺角及尖沙咀)共有620間吉舖,整體空置率約8.8%(去年全年為5%左右[12]);其中尖沙咀、銅鑼灣的商鋪空置率分別為9.9%和7.4%。[13]另外,2016年上半年工商鋪買賣註冊量約1,950宗,註冊總值約226.8億元,分別創1996年有記錄以來新低,以及2008年下半年後新低。[14]

若市況不景的現象持續,在商廈林立的尖沙咀、銅鑼灣核心區地下增建商鋪,會否加劇供過於求的狀況?對於地面商鋪的影響如何?若控制地下商鋪的比例,是否可行出路?這些都值得進一步討論。就現階段而言,要擴展地下空間作商業用途恐怕未夠說服力,但由於地下空間發展屬長遠規劃,在此期間,當局或應一併思考各區零售業的長遠需求。

至於其他建議用途是否可行,亦有待商榷。舉例說,位於修頓遊樂場附近的盧押道垃圾收集站為周邊環境帶來衞生問題,因此當局建議重置垃圾站於地底,減輕對鄰近社區的滋擾。但灣仔區人口、食肆稠密,地下垃圾站會否對當區居民及商戶棄置垃圾造成不便,或影響同區地下空間作其他用途?規劃方案又是否預留足夠空間供垃圾車行駛?智經出席是次公眾參與活動的聚焦小組會議時,發現當局亦意識到相關用途的限制。究竟花巨資開拓的地下空間該作何用途,仍有待社會討論。

增加交通配套 釐清地面及地底業權

假如發展地下城能滿足市民所需,亦符合成本效益,下一步需要思考的問題是,現有交通等配套安排是否足夠?2015年,經過港鐵金鐘站、尖沙咀站的荃灣綫,早上繁忙時段的載客率,已高達102%[15];地下空間若選址尖沙咀、銅鑼灣等購物區,繁忙時段人流更多,交通負荷或會更甚。

當然,今次選址的覆蓋範圍並不算大,未必會帶來太多的額外人流。例如九龍公園雖為區內最大規模的公眾休憩用地,但為免公園內的設施受到影響,現有文物建築、古樹名木、文娛康樂設施等範圍,不會被用作發展地下空間;加上消防安全考慮以及地底石層較高的開發成本,地下空間的深度亦有一定限制。因此按初步構思,九龍公園可發展三個區域及最多四層的地下空間。維園及修頓則被初步劃作興建最多兩至三層的地下空間,連接區內公共交通系統。[16]

然而,若地下空間的規模不大,又會回到能否滿足市民所需和是否符合成本效益的問題。因此,日後如何擴大地下城規模,甚至連接鄰近的私人空間,也是衡量計劃是否值得推行的關鍵。智經曾指出,落實地下城計劃時,須面對地面及地底的權責問題。[17]因為根據城市規劃委員會規劃指引,擁有路面業權的私人發展商若提出地下發展,只要工程不影響周邊土地使用及收到公眾反對,一般來說,政府便不得干預私人土地的地下發展。[18]

維園、九龍公園及修頓遊樂場雖為官地,業權處理相對容易,但將來若要拓展至其他私人地下空間,或頗為複雜。香港土木署土力工程處處長汪學寧早前接受訪問時指,政府擬在日後賣地時加入新條款,如果地面勾地作私人發展,就限制業權只到地底某個深度。[19]參考同樣積極發展地下空間的新加坡,當地國會於2015年3月通過修正法案,規定地下空間的開發深度不得超過30米,以釐清地底擁有權,便於政府更好規劃地下空間的使用和發展。[20]

要發展出切合香港長遠需要的地下空間,我們不僅要關注空間用途,其財務可行性、周邊配套、與其他私人地下空間的連接,也是需要細緻討論的範疇。

1 《城市地下空間發展:策略性地區先導研究 第一階段公眾參與摘要》,土木工程拓展署及規劃署,2016年11月。
2 「發展地下城的機遇與挑戰」。取自智經研究中心網站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/111,最後更新日期2014年3月20日。
3 同1。
4 同1。
5 同1。
6 《人口分布推算2015-2024》,規劃署,2015年12月,第27頁。
7 同1。
8 同1。
9 同1。
10 同2。
11 「表089:零售業總銷貨額」。取自政府統計處網站:http://www.censtatd.gov.hk/hkstat/sub/sp320_tc.jsp?tableID=089&ID=0&productType=8,最後更新日期2016年12月1日。
12 〈尖沙咀繁華失色業界憂惡性循環 加連威老道驚見21吉舖〉,《大公報》,2016年4月27日,A01頁。
13 「加連威老道湧現22間吉舖 成為四大核心區吉舖『街王』」。取自美聯工商鋪網站:http://www.midlandici.com.hk/ics/index.jsp?app=analysis_report_details&post_id=12666&lang=chi&env=,最後更新日期2016年11月1日。
14 「美聯旺鋪2016H1研究報告」。取自美聯工商鋪網站:http://www.midlandici.com.hk/content_update/images/qreview/shops/pdf/2016h1.pdf,查詢日期2016年12月8日。
15 「港鐵列車的載客能力及載客率」,香港鐵路有限公司,立法會 CB(4)902/15-16 (03)號文件 LC Paper No. CB(4) 902/15-16(03),2016年4月19日,第8頁。
16 同1。
17 同2。
18 Xu, X. [徐笑晓]. (2014). Sustainable underground space development in Hong Kong. (Thesis). University of Hong Kong, Pokfulam, Hong Kong SAR, p.42.
19 〈政府倡地底業權設限助發展 沙田屯門擬建岩洞 或設餐廳高球場〉,《蘋果日報》,2016年12月19日,A09頁;〈土力工程處處長談地下空間發展 賣地條款設限可除障礙〉,《成報》,2016年12月19日,A06頁。
20 “State Lands (Amendment) Act 2015 (No. 11 of 2015),” Singapore Statutes Online, http://statutes.agc.gov.sg/aol/search/display/viewPrint.w3p;page=0;query=DocId%3A4fa61886-511b-414a-a5f7-0d693c1412e9%20Depth%3A0%20ValidTime%3A23%2F12%2F2016%20TransactionTime%3A08%2F05%2F2015%20Status%3Apublished;rec=0;whole=yes, last modified May 5, 2015;  “Parliament passes Bills to amend State Lands Act and Land Acquisition Act to facilitate use and development of underground space,” Lexology, http://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=4a3693d0-790e-48d9-aeb9-d4d5f035caa2, last modified March 30, 2015.