時事分析 | 環境生態及能源 | 2017-01-23 | 《星島日報》

生態保育 公私營合作可行?



早前,郊遊勝地元朗南生圍發生火災,面積超過一個足球場的林木被焚毀。事發時正好臨近發展商在該區的住宅項目公眾諮詢期屆滿,有立法會議員質疑,有人以「先破壞、後開發」,降低土地生態價值,以提高規劃申請獲批機會。[1]有關質疑固然沒有真憑實據,卻多少反映出鄉郊發展所面對的矛盾。

南生圍位於《拉姆薩爾公約》(Ramsar Convention)[2]所保護的米埔旁,雖然部分屬於私人土地,但由於該地段具保育價值,發展商過往申請發展高爾夫球場或豪宅項目時,均惹來民間反對,有關申請亦全數遭城規會拒絕。

現時,不少具重要生態價值的地點位於私人土地上,為處理私人業權與自然保育的矛盾,政府在新一份《香港生物多樣性策略及行動計劃》文件中,重提公私營界別合作計劃,鼓勵各方共同參與保育。[3]然而有關計劃早於2004年時推出,當時亦劃出部分土地為優先處理地點,但至今卻未有項目落實。政府再次鼓勵私營界別參與自然保育,能否有新的突破?

公私營合作未如預期

回顧公私營合作計劃的推出背景,政府早在2004年制訂的新自然保育政策當中,首次提出公私營界別合作方案。具體做法是政府採用計分制,按物種多樣性及豐富程度、物種稀有性、天然程度等準則,評估各個地點在生態方面的重要性,然後選取全港須優先加強保育的12個地點;發展商可向政府提出申請,在有關地點中生態較不易受破壞的部分進行發展,但須負責長期管理和保育該地點的其餘部分。[4]

資料來源:立法會環境事務委員會

資料來源:漁農自然護理署,Google地圖

計劃推出後,政府共接獲六宗申請,涉及位於沙羅洞、大蠔、梅子林及茅坪、烏蛟騰、榕樹澳和天福圍(位於拉姆薩爾濕地以外的后海灣濕地內[5])的土地,但其後天福圍項目倡議者撤回申請,其餘五宗申請只有沙羅洞計劃獲通過。[6]

申請及獲批的數目不多,與申請程序不無關係。按計劃安排,項目倡議者須循城市規劃、環境影響評估和土地管理方面既定的法定和行政程序申請[7],頗為複雜。從自然保育角度,這些程序大有必要,同時私人發展商須權衡土地長遠發展利益是否值得漫長的申請過程,以及高昂的投資成本之後,才作發展決定。

資料來源:立法會環境事務委員會

以沙羅洞項目為例,有參與計劃的業界人士稱,該處骨灰龕發展及保育計劃做了12年,當中有很多顧問公司參與工作,包括環境生態、交通、建築設計、分區計劃大綱修訂、園林種植等評估,涉及開支數以百萬元計。[8]此外,發展商稱,沙羅洞村民多年來要求兌現建屋承諾,但由於計劃尚未落實,發展商過往每年均有付錢安撫村民。[9]

然而,即使是唯一獲政府支持的沙羅洞項目,發展商最近亦表示擬放棄計劃,並向環保署提出撤回環評報告。[10]換言之,公私營合作計劃推出至今十數年,幾乎原地踏步。

各方難達共識 沙羅洞項目觸礁

在被政府列為優先保育地點的清單中,大埔沙羅洞的生態價值排第二,僅次於位於新界西北米埔內后海灣的拉姆薩爾濕地。[11]近年,沙羅洞因大片油菜花田而為人熟悉,但其發展保育拉鋸實際已幾近40年,至今仍未有進展。[12]

1970年代發展商購入該處大部分地皮後,一度擬建高爾夫球場與住宅綜合項目及骨灰龕等,但由於項目屬高生態價值地區,最後被迫擱置。2004年,政府推出公私營合作計劃,原本希望透過合作形式興建骨灰龕和生態教育中心,保育沙羅洞;有關項目亦在2008年獲政府環境影響評估小組、環境諮詢委員會內部支持。但因2011年政府在港珠澳大橋環評司法覆核案中原審敗訴,同時延長了審批沙羅洞保育計劃,發展商撤回沙羅洞骨灰龕項目的環評報告;其後雖上訴成功,但沙羅洞項目遭到多個環保團體大力反對。[13]

2014年,發展商按政府與環保團體建議的「零發展單保育」計劃,爭取於大埔區內進行換地,以完整保育沙羅洞,而交換的土地位於大埔汀角路,計劃發展高爾夫球場。事隔幾年,據傳媒報道,環境局、漁護署表示該項目仍在研究階段,完成研究後會盡快處理申請;發展局則無回應會否交出汀角路的土地。[14]發展商去年底時稱,若半年內政府仍無回應,會賣地退場。[15]

英國設信託基金保育

從沙羅洞的保育歷程來看,公私營合作項目至今無一落實,原因除前文提及的複雜程序之外,更重要的,是當中牽涉環保團體、地產商和原居民等各界別利益,以及多個政府部門,要讓所有人達成共識並非易事。

與此同時,公私營合作方式極為倚賴私營界別的主動參與[16],但現實是,私人土地上具重要生態價值的地點通常屬農地契約,這些農地上的耕種活動或因契約所限,令土地可發展潛力減低;站在私人發展商角度,若經濟效益有限,又有何誘因參與保育?而政府若以回購方式,保育具生態價值的私人土地,效果或更為直接;但卻對公帑資源是較大負擔,亦容易被扣上官商勾結的帽子。[17]

在部分海外地區,政府同樣會以收地或減稅,保育具生態價值的私人土地。[18]另外較多為人提及的,是英國於1895年成立的慈善機構「國家信託基金」(National Trust),基金向民間及公共機構籌募資金[19],然後透過買地、租地或獲捐贈等方式擁有土地,再在這些土地上進行保育工作,目的為永久擁有和管理具有極高歷史或景觀價值的地段。[20]

本地例子:荔枝窩復耕計劃

去年底,當局公布《香港生物多樣性策略及行動計劃》,訂下未來五年的保育策略。就私人土地的自然保育工作,當局表示有意以鄉郊基金形式,透過與社區合作,促進當地保育。[21]行政長官梁振英亦於任內最後一份施政報告中提及,政府將為設立保育基金成立籌備委員會,參考外地及本港有關基金的經驗,為於鄉郊地區落實生物多樣性保育,提供專屬而綜合的機制和資源。[22]

在民間,近年在荔枝窩有類似以基金運作的模式。位處新界東北的荔枝窩,是一條逾百年歷史的客家圍村,曾遭荒廢數十年。直至2013年,有原居民、環保團體及學者組成團隊,發起荔枝窩復耕計劃,政府毋需撥款,而是由私人基金注資作為初期營運費用,其後自負盈虧。[23]

計劃透過基金向原居民租用農田,並聘請全職農夫,由綠田園基金提供技術支援,在大約五至六公頃的私人農地上進行農業和相關活動。[24]在2015年,有環保人士到訪該處時稱,發現10多隻幾乎已絕跡香港的金翅雀在農田出沒,重現昔日農耕面貌。[25]

除了恢復周邊荒地的農業活動,該處亦開展生態旅遊和生態教育,例如由村民提供文化導賞,分享傳統鄉村飲食、兒時逸事,以至客家語言,傳承鄉村文化。[26]去年,國際旅遊指南《Lonely Planet》更點名推介荔枝窩村,指經復耕和生態旅遊的發展,荔枝窩被注入新生命。[27]

荔枝窩模式可複製?

上述計劃並不涉及政府直接注資,但當局早前表示,荔枝窩模式由私人注資基金模式運作,達到保育目的,可探討在12個具高度生態價值的地點試行。[28]不過須留意的是,由於土地用途不同,12個優先保育地點能否仿效荔枝窩模式作農業復耕及相關用途,值得商榷。另外,荔枝窩計劃的發起人多為非牟利組織,如何提供誘因鼓勵私人發展商參與保育,始終是一大難題。

最近港深兩地就落馬洲河套發展簽署合作備忘錄,掀起爭議,有關區域佔地87公頃[29],鄰近塱原及河上鄉、米埔拉姆薩爾濕地等優先保育地點。2013年的環境評估報告提及,工程將令逾20公頃的濕地和池塘永久損失。[30]另據2012年時立法會文件,河套附近地區內大部分土地屬私人擁有[31],如此大規模的發展項目,或難單靠鄉郊基金鼓勵公私營合作保育。不過由另一角度,項目若能帶動附近交通、商業等配套發展的話,土地經濟價值有所提升,或能吸引私人發展商,增加參與保育的興趣。

目前,全港土地總面積只有約24%為已發展地區,其餘為具保育價值的地區,以及受地形或其他發展限制局限的地區[32];一些具重要生態價值的地段,正位於私人土地上。如今,政府正積極開發新界西北等鄉郊地區,發展與保育的爭論相信會不斷出現,以基金形式促進公私營合作保育,是否一個較能平息爭議的選擇?

1 〈恒基申建豪宅地 南生圍被焚 專家稱似縱火 議員指離奇促警查〉,《蘋果日報》,2016年12月23日,A05頁。
2 《拉姆薩爾公約》是世界多國政府於1971年在伊朗拉姆薩爾市簽訂的公約,1975年正式生效。公約為本地及國際合作上制訂了保護和善用全球的濕地和濕地資源應採取的措施綱領。截至2015年7月,公約共有168個締約國,而根據公約劃為「拉姆薩爾濕地」的地點則有2,208個,總面積達2.11億公頃。香港米埔內后海灣拉姆薩爾濕地為中國的第7個拉姆薩爾濕地。資料來源:「拉姆薩爾公約」。取自漁農自然護理署網站:https://www.afcd.gov.hk/tc_chi/conservation/con_wet/con_wet_abt/con_wet_abt_ram/con_wet_abt_ram.html,最後更新日期2015年7月28日。
3 《香港生物多樣性策略及行動計劃2016-2021》,環境局,2016年12月,第46至47頁。
4 「新的自然保育政策」,立法會環境事務委員會,立法會CB(1) 214/04-05(01)號文件,2004年11月22日。
5 「自然保育試驗計劃接獲十項申請」。取自政府新聞網網站:http://archive.news.gov.hk/isd/ebulletin/tc/category/environment/050531/html/050531tc04003.htm#begin,最後更新日期2005年5月31日。
6 「管理協議及公私營界別合作-試驗計劃」。取自漁農自然護理署網站:https://www.afcd.gov.hk/tc_chi/conservation/con_nncp/con_nncp_new/con_nncp_new.html,最後更新日期2016年9月27日。
7 同4。
8 〈發展商唱反調 保育工作難做 公私營合作成效不彰〉,《星島日報》,2016年8月30日,A19頁。
9 「保育發展拉鋸37年 沙螺洞業主半年內賣地退場」。取自蘋果日報網站:http://hk.apple.nextmedia.com/realtime/news/20161219/56064638,最後更新日期2016年12月19日。
10 〈推5年保育藍圖 12高生態地研試行鄉郊基金模式〉,《明報》,2016年12月22日,A02頁。
11 同4。
12 同9。
13 〈沙螺洞多年保育「寸進」〉,《文匯報》,2016年12月19日,B03頁。
14 〈政府拖字訣 沙螺洞業權人最後通牒〉,《東方日報》,2016年12月23日,A04頁。
15 〈沙螺洞多年保育「寸進」〉,《文匯報》,2016年12月19日,B03頁;「保育發展拉鋸37年 沙螺洞業主半年內賣地退場」。取自蘋果日報網站:http://hk.apple.nextmedia.com/realtime/news/20161219/56064638,最後更新日期2016年12月19日。
16 《政策檢討及諮詢工作 第三章 改善建議》,漁農自然護理署,最後更新日期2016年6月10日,第25頁。
17 謝偉銓,〈私人業權與自然保育矛盾〉,《頭條日報》,2016年2月17日,P41頁。
18 “About Us Private Lands Conservation,” The Nature Conservancy, http://www.nature.org/about-us/private-lands-conservation/, accessed January 4, 2017.
19 “National Trust Annual Report 2015/16,” National Trust, http://www.nationaltrustannualreport.org.uk/wp-content/uploads/2016/08/NT_Annual_Report_2015-16.pdf, accessed January 4, 2017, p. 9.
20 「議案辯論參考資料摘要 檢討自然保育政策」,立法會秘書處,RN14/10-11,2010 年 12 月 3 日,第4頁。
21 同10。
22 《二零一七年施政報告》,中華人民共和國香港特別行政區,2017年1月18日。
23 〈私人基金資助千萬試新管理模式 金翅雀見證荔枝窩復耕展生機〉,《明報》,2015年4月6日,A04頁;《環境保護及自然保育的可持續發展》,規劃署,2016年10月,第37頁。
24 〈新新界,新原居民?〉,《香港01》,2016年10月21日,P008-043頁;《環境保護及自然保育的可持續發展》,規劃署,2016年10月,第37頁。
25 〈私人基金資助千萬試新管理模式 金翅雀見證荔枝窩復耕展生機〉,《明報》,2015年4月6日,A04頁。
26 〈最後的荒蕪〉,《明周》,2015年6月20日,M036-077頁;〈新新界,新原居民?〉,《香港01》,2016年10月21日,P008-043頁。
27 「Lonely Planet亞洲十大景點 港入榜靠荔枝窩復耕」。取自香港01網站:http://www.hk01.com/環保/31408/Lonely-Planet亞洲十大景點-港入榜靠荔枝窩復耕,最後更新日期2016年7月13日。
28 同10。
29 「港深兩地簽署推進落馬洲河套地區共同發展合作備忘錄(附圖/短片)」。取自新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201701/03/P2017010300605.htm,最後更新日期2017年1月3日。
30 《落馬洲河套地區發展規劃及工程研究 – 勘察研究 環境影響評估行政摘要》,土木工程拓展署 規劃署,2013年7月,第19至20頁。
31「2012年5月22日舉行的會議關於落馬洲河套地區的最新背景資料簡介」,發展事務委員會,立法會CB(1)1875/11-12(06)號文件,2012年5月18日。
32 同3,第32頁。